（續昨）案由四：馬祖居民占有未登記土地時效長達三、四十年在所多有，請以母法土地法第54條概括性且完整之規定為基準；並放寬效取得地上權登記審查要點第六點第一項：占有土地四鄰之證明人之認定標準，輔以莒光鄉大坪段780-1地號之土地四鄰保證人之分段保證方式、保證人年齡起始計算方法為適例，建立一致性之適用標準及同一性之審查模式，俾符公平原則。
說明：一、有關人民自由權利之限制應以法律定之且不得逾越必要之程度，憲法第二十三條定有明文。又立法機關固得授權行政機關發布命令為補充規定，但如法律之授權涉及限制人民自由權利者，其授權之目的、範圍及內容必須符合具體明確之條件，始具備合法性；若法律僅概括授權行政機關訂定施行細則者，則其合法要件首須符合立法意旨且未逾越母法規定之限度，其次亦須係就執行法律有關之細節性、技術性之事項加以規定，其內容尤不能牴觸母法或對人民之自由權利增加法律所無之限制，此揆諸司法院大法官會議第三六七號解釋理由書闡釋甚詳。又最高行政法院民國94年11月03日94判字第1691號決判要旨：母法之規定係概括性且完整，而子法將其具體化規定結果，若形成以子法限縮其母法規定之適用範圍，則限縮部分與其母法規定之立法意旨牴觸，自應不予適用，而應直接適用母法規定，以維持母法之立法意旨。
二、土地法第54條規定和平繼續占有之土地，依民法第七百六十九條或第七百七十條之規定，得請求登記為所有人者，應於登記期限內，經土地四鄰證明，申請為土地所有權之登記。時效取得地上權登記審查要點第六點第一項：占有土地四鄰之證明人，於占有人開始占有時及申請登記時，需繼續為該占有地附近土地之使用人、所有人或房屋居住者，且於占有人占有之始有行為能力為限。揆諸前開法條立法機關並未就【土地四鄰證明】為證明人之人數若干、證明人如何保證、四鄰區域範圍為何，為特別立法定義，亦無明文授權主管機關訂定法規命令，立法者有意將土地四鄰證明之條件交由行政執行機關為裁量。職是，時效取得地上權登記審查要點並無法規授權訂定，實務上爭議性不少，部份條文81年大法官釋字291號、83年大法官釋字350號、87年大法官451號宣告違憲。基於法律保留原則、法律優位原則，並參酌行政程序法第150條、第159條之規定，該要點並非法規命令，是為行政規則，充其量只是上級機關對下級機關認定事實行使裁量權執行層面上細節性、技術性指導之內部命令，是規範機關內部秩序及運作或為輔助土地登記規則之不足作用，其位階、效力，對外不發生法律效果。
三、最高行政法院九十三年度判字第一六九一號判決：上訴人為福建省金門縣地政局，判決主文：上訴駁回，判決理由：略以．．．是占有人占有他人未登記之不動產二十年即行提出時效取得所有權之登記申請，其所提出之占有期間土地四鄰土地所有權人之保證書，固應由占有人開始占有事實發生時，具有行為能力之人所出具。惟如占有人主張其占有他人未登記之不動產之期間已逾二十年，則其亦已主張自占有期間之末日回溯二十年之日起，至占有之末日止之期間之占有事實；如其所提出之保證書之出具人（即四鄰土地所有權人）於占有人所主張占有之末日回溯二十年之日，為有行為能力人，即應認可此保證人之資格；至自占有人占有之末日回溯逾二十年之占有期間部分，對是否依時效取得所有權，已不生影響，則出具保證書之四鄰土地所有權人於占有人所主張占有事實發生首日，是否有行為能力人，已可不論，不可拘泥於前開規定所使用之「保證人於被保證之事實發生時應具有行為能力」等文字．．．足資可憑。
四、按以所有之意思，20年間和平繼續占有他人未登記之不動產者，得請求登記為所有人。又以所有之意思，10年間和平繼續占有他人未登記之不動產，而其占有之始為善意並無過失者，得請求登記為所有人，民法第769 、第770 條分別定有明文。上開二法條所規範之要件有相同者，亦有不同者，其中相同之要件包括：1、須以所有之意思而占有；2、須和平占有；3、須公然占有；4 、須占有他人未登記之不動產等項。至規定要件不同者，包括：1、須經過法定之期間，民法第769 條為20年較長；第770 條為10年較短；2、民法第770 條尚加上第769 條所無之「占有之始為善意並無過失」之要件，此觀法條之文義甚明。因此占有之始為善意並無過失，為民法第770 條不動產所有權短期取得時效之特別要件。所謂善意占有，乃指占有人自信（包括誤信）有權利占有而言；所謂無過失，則指雖為善良管理人之注意，仍不知自己係無權利，如予相當注意即可知或懷疑其為無權利，而欠缺此種注意者，則為有過失。另民法第944 條第1項規定：占有人，推定其為以所有之意思，善意、和平及公然占有者。因此，關於善意之要件，民法第944 條第1項已有推定之規定，惟對於「無過失」該法條並未設有推定之規定，此由上開規定之文義觀之即明。職是，主張依民法第770 條之規定短期時效取得所有權之占有人，自應就無過失一節負舉證之責。然所謂證明無過失，僅抽象陳述無過失尚有未足，必須證明無過失所據之具體事實，方足當之。換言之，占有之始為善意並無過失之適用，係指具有一定之事實且為積極事實，足使占有人誤信已取得所有權，但事實上未取得，此又非其所知，且無過失，始足當之。因此，依司法院院解字第3965號所示，可能適用民法第770 條之情況為：偽滿時日本人向國人合意購買之土地，光復前，復由日本人賣與國人之情形者，足資參照。為福建高等法院金門分院95年度再易字第4號民事判決意旨。經查，馬祖居民占有未登記土地時效長達三、四十年者在所多有，皆因登記機關對土地四鄰證明人之認定，增加法律所無的限制，在老人凋零或遷移他地，無從覓得適當證明人之下，致占有人退守短期取得時效，故迭遭軍方單位及國有財產局所異議，並在受訴法院審理時，因短期取得時效【無過失】之消極事實無法舉證而敗訴。據此，如何還原占有時效事實，強化占有時效之證明力，保護占有時效權利，實有研討之必要。
建議處理辦法：以母法土地法第54條概括性且完整之規定為基準；並放寬效取得地上權登記審查要點第六點第一項：占有土地四鄰之證明人，於占有人開始占有時及申請登記時，需繼續為該占有地附近土地之使用人、所有人或房屋居住者，且於占有人占有之始有行為能力為限之認定標準。換言之，占有地附近人，繼續設有戶籍或繼續為該占有地附近土地之使用人或土地所有人或房屋居住者之符合任一要件，並不以長期設有戶籍或考量戶籍有無中斷為必要。其占有土地四鄰證明人之行為能力及保證時效起始，參照最高行政法院九十三年度判字第一六九一號判決意旨，自占有期間之末日回溯二十年之日起算。同以莒光鄉大坪段780-1地號之土地四鄰保證人之保證方式、保證人年齡起始計算方法為適例，建立一致性之適用標準及同一性之審查模式，還原占有時效事實，強化占有時效之證明力，保護占有時效權利，俾符公平原則。（完）
連江縣政府土地專案小組會議重要提案／連江縣政府提供
- 2010-11-04
