馬祖博弈公投終於在今年七月七日通過，縣長楊綏生在記者會上說：「博弈絕不是馬祖最好的選擇。」對絕大多數馬祖鄉親而言，筆者相信賭場也不是他們心目中最理想的發展方向。基於歷史人文或自然環境保護的觀點，筆者反對金門設立賭博專區，當然也不贊成在馬祖列島設立博弈特區。
雖然我的感性要求反對，但筆者習慣的是最適決策的經濟分析，經濟學的理性告訴我這是馬祖在諸多限制條件下，不得不為的一個次佳 (second best) 選擇。既然主流民意如此，不是常住馬祖列島的其他人士，也就不必置喙了。
縣長楊綏生表示，有關外商投資的建設條件，機場和南北竿大橋是必要完成的，至於大學和福利回饋則是加分。他強力要求，希望在博弈專法通過前，讓渡假村的開發先行啟動。（中央社101.7.7） 開發商懷德公司則表示，交通設施改善，絕對會比渡假村及賭場還早施工。總合視之，縣長的話中之意，無論是把博弈公投當作策略工具，對中央政府施壓，或經由投資商之手完成，最重要的目的僅在交通建設一項而已。因為沒有交通建設，馬祖實無發展前途可言。
惟博弈公投後之情勢，有可能發展成博弈特區順利成立，故縣府不能不預作妥善規劃。最近數月，許多社會先進和專家學者已就馬祖設立博弈專區的利弊得失，作了各種說明。但為何必須採行某些主張或措施，鮮少經濟學者由經濟理論的嚴謹觀點加以闡釋。筆者忝為縣政顧問，在參與「2012連江縣永續經營與發展學術研討會」及「2012連江縣政府縣政顧問-產業與經濟政策會議」之後，想藉此將自己的一點愚見，再詳加陳述，期盼縣府審慎思慮及採納，同時就教於各方賢達。
一、博弈產業的商品特性
連江縣政府編印「馬祖發展觀光博弈產業說分明」，提及推行此政策是要：「達成觀光轉型需求，並引進國際投資的目標。馬祖結合觀光賭場與購物中心等相關觀光休閒娛樂措施，建設具國際級之觀光渡假中心，不僅可提升觀光服務品質，且可營造馬祖觀光新亮點。」其心中認定的博弈產業，主要是在提供觀光產品。
觀光，其實是一種複合的商業活動。觀光客除了直接增加島內外客貨運及旅行社的收益，同時也帶來不少餐飲、住宿、地方特產、休閒設施，乃至文化事業的商機。觀光博弈也是一樣，對絕大多數前來旅遊的觀光客而言，無論有無參與賭博，它都是一種經驗性商品 (experience goods) 。消費者可能經過一、兩次旅程，就已經獲得滿足，短期內不再前來消費，也就是說，這類商品是一種嘗鮮式 (have-a-taste) 的經驗性商品。
因此，發展觀光博弈產業，必須防範熱潮過後，由於遊客興致下降導致觀光活動出現停滯不前的現象。衡諸交通便利之條件，馬祖博弈特區的經營勢必倚賴大陸客源。如何開放陸客，是特區設立之初縣府應該著力的；但怎麼維持客源之不斷，則完全決定於賭場公司未來的行銷能力。
二、相關配套和解決方法
博弈產業的政策施行，必須交通、水電石油、腹地、警政四大基礎建設或先天條件，再加上地方產業的配合。目前馬祖的配套條件實有不足，這是急需迫切解決的問題；而傳統食衣住行等產業如何提升形象，也影響未來旅客的觀光意願。
這些問題的解決方法有三：市場機能、工程技術、公共政策。
有關交通、水電石油、腹地不足之問題，其實都是工程技術所能解決。前二項各方已經討論眾多，不再贅述；至於腹地，在博弈特區裡，平面空間之不足，由高樓大廈解決即可。只要博弈產業政策方向確立，獲得中央政府支持，這幾項問題交由工程師處理即可。
警政則與政府組織有關，選定哪一部會作為主管機關並賦予警察權，將影響未來警察執行之效率。至於地方產業之升級，其實最後還是由市場供需決定。觀光客喜歡的商品，自然有店家提供；觀光客不喜歡的商品，強迫生產也賣不出去。市場機制自然會決定，哪些特產能暢銷，哪些服務會大受好評。
由此可知，縣府應該優先關注的問題，僅有「爭取中央政府支持馬祖博弈產業政策」及「選定合適主管機關並賦予警察權」兩項，這些都屬於公共政策。前者可讓博弈產業順利建立，以免胎死腹中；後者要讓未來的賭場正常營運，以免產業利益被政客、財團、及黑道所瓜分。
三、對外獨占能提高社會福利
筆者一向主張實施對外獨占以提高社會福利，也曾建議金門縣政府整合縣內旅行社為一家獨占公司（金門日報95.12.26七版專論）。對於馬祖博弈產業，我的看法類似。根據國外發展博弈產業的經驗，發現其中若干措施與理論不謀而合。
為了後續陳述我對馬祖博弈產業未來規劃的想法，茲先就經濟理論之基礎，作一些簡單說明。
由單一市場看，商品交易後，消費者獲得滿足，廠商得到利潤。消費者得到的交易利益，稱為消費者剩餘 (consumer surplus) ；廠商得到的交易利益，稱為生產者剩餘 (producer surplus) 。其總和即整個社會由商品交易所獲得之利益，也稱為社會剩餘或社會福利 (social welfare) 。經濟學告訴我們，一個市場的社會剩餘若能達到極大，便是最具有經濟效率的市場結構。
不過經濟學原理必須活用，以觀光博弈產業而言，博弈及觀光商品的消費者是屬於「本縣這個經濟社會」的成員嗎？答案當然是否定的。
馬祖博弈特區裡的觀光客，當然是外來的消費者。不論他們來自臺灣、大陸地區、或是世界各國，他們到馬祖消費博弈商品所獲得的利益，固然影響他未來是否再度蒞臨，甚至可能改變其他消費者來馬祖觀光的意願，但並不須計入馬祖的福利當中。站在馬祖立場，只有博弈業者的生產者剩餘才是福利來源。
從提高馬祖的福利來看，首先我們應該盡可能增加博弈業者所能獲得之利潤。縱使必須讓業者擁有獨占力量，也是一項合理作法。
但獨占政策若僅增進業者利潤，勢必遭致圖利財團之非議。故擬定博弈產業政策之際，應同時兼顧到經濟公平，讓觀光客帶給廠商的生產者剩餘，能在適當的配套措施下，盡量移轉給全體馬祖鄉親共享。
四、以金門酒廠為例
典型且讓許多縣市羨慕的成功例子，就是金門酒廠。
在金門本島，金門酒廠是掌握特殊生產原料（甘咧的泉水及得天獨厚的氣候）的自然獨占 (natural monopoly) 廠商。過去雖有嘉義酒廠在臺灣，及金門鄉親引進廈門，嘗試加以複製，惟都宣告失敗。雖然臺灣市場及目前金門島上，還有多家生產白酒的大小酒廠，金門酒廠只能算是一家寡占廠商；但金門高粱是臺灣白酒的第一品牌，金門酒廠具有龐大的市場獨占力，則是不爭事實。
以民國一百年而言，金門酒廠營收超過新臺幣一百三十六億元，已經連續六年超過百億。預估當年盈餘為五十餘億元，此即金酒公司因強大獨占力而獲得的超額利潤 (excess profit)。除了上繳中央政府三十餘億元稅收，每年還能捐贈金門縣政府二、三十億元，用於回饋縣民，推動多項社會福利措施。
金門酒廠的酒品主要銷售給島外人士，而非島內縣民。因此，計算金門縣民的福利水準，只能計算金門酒廠的生產者剩餘，頂多加上常住島上數萬縣民因消費金門高粱所得到之消費者剩餘；至於島外消費者因消費金酒所獲得的消費者剩餘，不必也不能列入計算。亦即，「消費者剩餘加上生產者剩餘等於社會福利」這種經濟學原理的簡單論點，並不適用於對外獨占（或寡占）的金門酒廠。
因為排除了島外的消費者剩餘，金門縣民的社會福利主要來自金門酒廠的生產者剩餘，也就是金門酒廠的利潤或盈餘。那麼，提高金門酒廠的獨占力，讓它賺取更多的超額利潤，對金門縣民的福利提升只有助益而無不利。
前金門縣長李炷烽先生曾於民國94年表示，金酒公司民營化的重點在於提高經營效率的企業化，而非圖利少數人的財團化。因此金酒公司的民營化將採「產銷分離」民營化，生產部門維持公營，避免財團介入；行銷部份則可民營化，讓民眾共享利益。金酒公司所有權既維持縣有，其每年賺取的龐大超額利潤，自然完全歸屬縣府及全體縣民，支撐了金門縣令人稱羨的各種福利措施。
李前縣長的見解，實在深得經濟理論之奧秘，令人萬分佩服。
五、境外特區：嚴格限制博弈特區之出入客源
就發展博弈產業一項，交通部去年曾經委外，參考新加坡開放賭場的做法，研擬「博弈遊戲場管理條例草案」。其中規定，未滿二十一歲、設籍博弈遊戲場所所在縣市的民眾、接受政府生活扶助、宣告破產等民眾，都禁止進入賭場。依此規定，未來設籍馬祖的民眾，是無法進入賭場的。
由反對設立賭場的角度看，這是一種防止賭風蔓延及危害馬祖善良風俗的立法。但以經濟理論視之，這其實正是確立一個隔絕的「境外地區」作法，讓博弈商品限縮在「境外」銷售，確保境外遊客的消費者剩餘不會摻入縣民的社會福利。
若馬祖要複製金門酒廠的對外獨占模式，將來參與擬訂博弈法規之時，不論採行最嚴格的「僅限外國人」或相對寬鬆的「買票制」，縣府官員及民意代表，都應爭取該項條文通過。若是採行「買票制」，也應該對馬祖鄉親訂定一個極高金額的票價，讓博弈特區變成馬祖鄉親的一個「外國」。若要「出國」，就必須付出與實際出國相同的代價。
只有將博弈特區孤立在馬祖列島某一地區，讓它變成一個「境外特區」，像澳門一樣，賭博業的觀光旅館完全和外界隔離，才能維持馬祖原有歷史文化與自然生態，杜絕反對設立博弈專區的攸攸之口。
其次，對馬祖鄉親而言，雖然博弈商品只在「境外」銷售，但觀光客不可能完全被限制在特區之內，就算技術上可行，也違背促進本島觀光的政策原意。為了避免觀光客增加所帶來的犯罪率上升，並防止賭場淪為不法分子洗錢之管道，博弈特區的主管機關必須具有警察權。因此，在原有警察權的內政部之下成立「博弈管制局」，應該是一個理想的作法。
惟行政院已開會決議由交通部擔任博弈業主管機關，交通部也表示博弈產業有三大管制重點：「賭場須高度管制、設置博弈管制局、具備司法警察權。」（聯合報101.7.10頭版）這個政策的擬定方向，符合前述境外特區之觀點。不過交通部原本並無警察權，在防堵洗錢和犯罪意圖上，恐將無法及時掌握資訊，也難執行勤務。這個問題，有待縣府持續關注與爭取，避免未來發生行政管理上的漏洞。
六、公辦或民營：讓業者賺取超額利潤並收歸縣有
根據前述經濟分析觀點，讓博弈產業業者具有較大的獨占力，以便向外來觀光客賺取超額利潤，再經由適當法規，將此超額利潤移轉給縣府及全體縣民，這才是最理想且符合馬祖利益的作法。
內政部長李鴻源表示，馬祖博弈產業應該以 BOT（民間興建營運後移轉）模式進行，在保護馬祖原有風貌的同時，兼具經濟發展之目的。
反賭聯盟副召集人東華大學葉智魁教授指出，以開發商懷德公司預估每年450萬人次旅客計算，馬祖必須開設23家賭場；即使每家賭場的經營都達到拉斯維加斯3家賭場之績效，縣府每年稅收也不過3億元，與懷德公司聲稱的39億到 105億元相距甚遠。姑且不論其預估方法是否可靠，銘傳大學紀俊臣教授在「2012連江縣永續經營與發展學術研討會」發表論文，也提及採用 BOT方式，一方面可滿足開發商的企圖心，一方面可減輕投資人的負擔。
除非縣府提出博弈產業政策的目的，僅在「爭取」交通建設，否則一家賭場的規模顯然不足，開放多家賭場是博弈稅收達到預計金額的必要條件。
雖然經濟理論提及，經由特許權的競標，只要賭場家數夠多且形成完全競爭市場，賭場的超額利潤都可移轉到政府手中。但前述已經說明，就對外獨占的廠商而言，我們應該讓它增加超額利潤，故不能開放太多業者來經營。
倘若馬祖博弈特區是少數賭場經營的寡占市場，那為何不仿效金門酒廠「生產部門維持公營」的作法？由連江縣政府同時經營一家賭場，賺取超額利潤，直接增進稅收且回饋縣民。至於其他民營賭場，究是採用 BOT模式，或交換建設及回饋金，皆為可行。重點不在經營方式，而在如何將超額利潤收歸縣府。
七、政府失靈：人和人推動的制度皆不可恃
最後，筆者要再度強調「縣府與中央的溝通能力」及「博弈產業的行政管理」兩項，能讓博弈產業真正帶動觀光發展而不可忽視的重要因素。
前述提及，短期內縣府或許要藉助博弈公投爭取交通建設，但長期在馬祖推動博弈產業則有其他隱憂。支撐觀光客食衣住行的腹地不足，是馬祖列島先天條件的缺陷；水電石油等基礎建設，無法指望民間投資公司；博弈產業的消費客源，必須仰賴大陸。雖然有些項目可藉市場機能及工程技術加以解決，但絕不是縣府單方面規劃，就可畢竟其功。縣府與中央政府如何維持良好溝通關係，絕對是馬祖博弈產業順利推動的一個重要因素。
反賭聯盟質疑，審查財團計畫是中央政府的權責，倘若同意改善交通建設及開發渡假村的懷德公司不受中央青睞，變成其他只願經營博弈的財團得標，那縣府如何向縣民交代？當中央政府政策與馬祖民意違背時，縣府及全體縣民必須有逆轉這種情勢的預備計畫。
更重要的是，博弈產業的行政管理問題。眾所皆知，橘逾淮而為枳。在國外看似完美的制度，一旦引進我國，就變成四不像，常掉入人謀不臧的深淵。許多立意良善的所謂「改革」，其結果不正是如此嗎？
未來連江縣政府管理博弈產業，縣議會、媒體及全體縣民都應作好監督，彼此制衡。避免行政機關及民意機關，在博弈政策實施過程中有意或無意造成政府失靈 (government fail-ure) 及政治腐敗現象，傷害到馬祖鄉親的全體利益。
（作者為本縣縣政顧問、淡江大學經濟學系與產業經濟研究所合聘專任副教授）
由經濟分析觀點看馬祖博弈產業的未來規劃／楊秉訓
- 2012-08-20
