一、 背景說明：
（一）依內政部82年1月編印之中華民國地政史第五章地籍整理章記載（252-265頁）：台灣地區之地籍整理始清光緒十二年台灣巡撫劉銘傳成立清賦總局辦理清丈，清丈完成即發給業主土地證券，日據時代更進一步進行土地調查及測量之工作，民國11年日本民法、日本民法施行法及不動產登記法開始於台灣實行，台灣之土地登記制度隨之而定，台灣光復後為臻地籍確實，政府於民國35年5月起，對各縣市所有的地籍圖實施抽查校對並與土地登記簿相互核對，於35年8月全部完成，台灣省各縣地政事務所於35年10月成立。
（二）金門地區：民國37年6月金門縣政府為整理田賦，曾辦理土地編查，41年為推行土地改革，由台灣省地政局派員辦理測量，42年8月得中國農村復興聯合委員會助成立金門縣地籍測量隊，至43年7月全部完成，也完成了大部分地籍清理及登記的工作。
（三）馬祖地區則記載：馬祖地區地處前哨，一切以軍事防衛第一，迄未辦理地籍整理。於戡亂時期終止，內政部與國防部擬定馬祖地區航測計畫，預計從81年起至83年完成。
（四）而馬祖地區地籍整理之情形為，馬祖地區於民國45年方開始設立連江縣實施軍政一元的戰地政務，於62年7始在民政科下設地政股，於65年縣府接受農復會補助辦理全縣十分之一土地總登記作業，登記範圍僅限於權利人所有房屋座落位置以內，不及屋外院子、自家走道及周圍使用之空地。嗣於81年開始辦理地籍整理至86年方陸續完成，開始在各鄉辦理土地總登記作業，但許多土地因軍事原因喪失占有或因民眾戶籍遷台或因環境所迫棄耕致被國產局、軍備局、法院認定占有中斷，不能依時效取得所有權等原因，馬祖土地問題至今仍未解決，也更形複雜，難以處理。
（五）由此背景說明可知馬祖地區土地問題，不同於台灣，亦不同於金門，其應於民國40年開始處理之問題，因政府之失職，至今超過60年仍未解決，且因時間經過人證、物證大量消失，致舉證困難，而地形地貌的改變也造成指界及位置確認的困難，加以各機關本位主義處理問題，致問題更為複雜難解。
二、馬祖地區土地目前權屬狀況：
（一） 馬祖地區土地權屬比例為，已登記之土地占全部土地面積之比例為約58%，未登記部分仍有約42%，已登記之58%中，登記為公有者占48%，登記為私人所有者占約10%。
（二） 登記公有部分，登記國有部分約占94%，縣鄉有部分約占6%，登記國有部分言，其中由國財署管理者占58%，軍備局管理者占42%，換言之已登記部分，由軍方取得之馬祖地區土地計有1169筆，面積5.1平方公里，佔馬祖地區全部土地面積之17.2%，另未登記部分，軍方占用者仍有1157筆，面積約3.36平方公里，也達馬祖全部土地面積之11.3%，兩者合計達馬祖全部土面積之28.5%。另國有財產署管理者已登記土地占全部馬祖地區土地達9.4平方公里，占全部土地面積達31.6% （馬祖地區全部土地面積約29.7平方公里）。
三：馬祖地區已登記土地，其所有權絕大多數屬國有，並分別由軍方及國產署為管理機關之原因：
（一）馬祖地區僅在65年時辦理10分之1土地之登記，其餘土地均未登記，而軍方在未經徵收、價購、受贈等原因下，僅以實際占有之原因，於89年間（於81年11月7日戰地政務解除之後）依財政部86年11月18日台財產一第86025409號函及內政部87年2月5日台（87）內地字第8785375號函之意旨，無需提出任何權利證明文件，依土地法第52條囑託登記之規定，直接登記為國有，並自為管理機關。
（二）軍方以此原因登記取得之馬祖地區土地佔馬祖地區全部土地面積達17.2%（尚不包括軍方占用中未登記之土地），此部分土地許多都在村落附近，多為當地居民祖遺使用之土地；亦常常以很小的營房，登記達數公頃土地，其範圍比一個村莊還大，當然讓民眾覺得這些土地都是被國家強佔取去。
（三）上開內政部及財政部兩函示之內容大略為：各使用管理機關以既存之使用及管理事實囑託辦理國有及管理機關登記，可依土地法第52條規定准於登記，不需提出權利證明文件。然查土地法第52條規定：「公有土地登記，由原保管或使用機關囑託該管直轄市或縣市地政機關為之，其所有權註明為國有、直轄市有、縣市有或鄉鎮市有。」依此法條明文，其前提為「公有土地登記」，換言之，如無相關文件證明其為公有土地之前，根本無適用此條規定餘地；而必需先提出相關權利證明文件已為公有土地，方得依此條囑託登記，早經台灣省民政廳地政局38子虞地甲字第59號代電明文函示在案。但是當時之財政部及內政部為圖利國家及軍方，罔顧法條明文及馬祖地區人民財產權之保障，在總登記作業未完峻前，即發函當時之連江縣登記機關，提出僅適用馬祖地區土地登記之解釋令（因全國除馬祖地區外，絕無尚未有產權登記之土地），讓軍方因此取得馬祖地區超過17%之土地，此亦為馬祖土地至今無法返還於民，並造成民怨之最大原因之一。
（四）按軍方取得土地既無需徵收、價購，馬祖民眾當然無從依離島條例相關規定為有購回的原因。所以嗣後離島條例雖修正因軍事原因被徵收者，如已無軍事需要者，原權利人得請求購回之規定，在馬祖全無適用之餘地。
四、馬祖地區民眾經法院訴訟程序請求歸還土地，多數受敗訴判決之原因：
（一）依法院之認定，以占有之原因依時效取得所有權之要件，必於請求登記完成時仍有繼續占有之事實，然馬祖地區民眾之土地多數因已經軍方占用而喪失占有或因戶籍遷台被認定占有中斷，為敗訴之最大原因。
（二）因馬祖地區土地，至今尚未完成總登記作業，絕大多數土地被軍方占用時沒有權狀，沒有權利證明文件，在法院之訴訟中，多數不被法院認定為權利人，而有安輔條例第14條之1第一項之適用。至於主張有安輔條例第14條之1第二項之適用部分，亦多被認定因占有中斷或舉證困難等情事，致遭敗訴判決。
（三）縱有民眾提出早年買賣的契約書，因當時尚未有地籍資料，契約書上所標示的位置，無法證明就是爭訟土地而敗訴。另因馬祖地區自45年開始方有戶籍記載，即便留有古契據，也多無法證明究竟是何宗土地、面積若干、請求人與古契據中之權利人有何關係，縱主張繼承，亦無法證明全部權利人共有多少人，如何確認權利。其他因年代久遠人證物證消失，致無法舉證而敗訴者，更是履見不鮮。
（四）其他法院本身適用法律有錯誤，民眾亦未上訴主張致敗訴，如權利人主張依民法770條短期時效者，依新修正之民法第944條及民訴法第277條但書規定，應由抗辯人負舉證責任，但法院仍認應有申請人負舉證責任。其他申請人因不諳法律，不了解訴訟技巧，致不知如何主張、舉證、抗辯或其主張與事實矛盾等，受敗訴判決。
五、馬祖地區尚未登記之土地，目前之處理方式及遭遇到的困難：
（一） 為解決馬祖地區土地問題，在縣政府及相關人士不斷請求下，行政院於98年11月至101年2月止，由行政院前政務委員薛承泰召集相關部會，召開了四次專案會議，其中有具體結論可為解決馬祖土地區問題者，為第二次及第四次會議之結論。
（二） 其中於99年1月11 日召開之專案小組第二次會議決議結論：「安輔條例第14之1條文公布施行前（83年5月13日）前已提出總登記測量申請，而於該條文公布施行期間登記案件程序尚未終結之案件，衡諸立法目的、體系解釋、平等原則，應有安輔條例之適用，不因其後該條例廢止而受影響」，換言之，凡於83年5月13日前有提出總登記測量申請之案件，均有該條例之適用；但是連江縣地政事務所日前審查於該期日（83年5月13日）前有提出總登記申請測量之案件，經該所審查無誤公告徵詢異議時，經財政部國有財產署，仍以法律適用不溯及既往，該申請人無應安輔條例適用為由，提出異議。顯見各該機關對此專案會議之結論，仍持不同之意見，並提出異議，此等作為對政府還地於民之政策及解決馬祖地區土地問題工作之推動，產生重大的障礙。
（三） 又依101年2月9日專案小組第四次會議決議結論：「馬祖地區未完成登記之土地，於連江縣地政機關（單位）成立前已具備民法769或770條規定之條件者，依民物權編施行法第9條規定，自時效完成得請求登記為之日起視為所有人；地政機關勿須審查其自得請求登記之日起以迄登記完成時，有否和平繼續占有之事實，於經審查無誤後逕依土地法規定進行公告，公告期滿無人異議即予產權登記；如有權利爭執之議異，則依土地法第59條2項規定處理。」但是依財政部國有財產署對馬祖地區土地總登記案，提出之異議處理原則1卻謂：申請人於62年7月31日前喪失占有情形者，提出異議。此項異議原則明顯違背前開會議決議結論即：「依民法物權編施行法第9條規定，自時效完成得請求登記之日起視為所有人；地政機關勿須審查其自得請求登記之日起以迄登記完成時，有否和平繼續占有之事實」及民法物權編施行法第9條規定「已視為所有人」之意旨。又依財政部提出之異議處理原則2謂：以申請人不符取得所有權要件，為異議之理由。按財政部所謂不符取得所有權之要件，其標準究竟為何? 未見明確說明，如依其異議原則，最終馬祖民眾申請之每一個土地案件，最後均將以法院訴訟之方式，決定申請人是不是能登記? 如此以國家之資源委請律師對抗民眾，只有製造更大的民怨，而非解決問題。而國防部提出之異議原則，也與財政部相同，此等處理馬祖土地之方式，對解決馬祖地區尚未登記之土地總登記之辦理，均造成重大的障礙。
（四） 行政院為解決馬祖地區土地問題，再於102年7月23日由行政院前政務委員陳士魁召開研商會議第四案之結論，再次確認上開二次會議結論之意旨。
六、可能之解決之道：
（一）未登記之土地部分：按行政院為解決馬祖地區土地問題既召開之四次專案會議並有一定之具體結論，如軍方及財政部同意遵照依照此四次會議結論意旨，遵重連江縣地政機關依視為所有人及安輔條例第14條之1相關規定，對申請案件所為之審查認定，不任意提出異議，或縱有異議，但經依法調處裁定後，不任意對申請人提出訴訟，則對馬祖地區之未登記土地問題，可取得大部分解決。
（二）對已登記國有由軍方管理部分，確須修正離島建設條例之相關內容（參見離島建設條例第9條修3正草案），方可對馬祖地區土地之處理及政府還地於民政策之推行，有一定功用。惟對於條文內所稱：「原土地所有人或合於民法規定時效完成取得請求登記所有權之人」，因馬祖地區原無土地登記，則究應具備何項要件?如何認定及需提出何項事證?方得認定為「原土地所有人或得請求登記所有權之人」，且此項要件及認定方式並同為各相關機關及法院據為審認、判斷之依據；否則縱然再為修法，若究竟何人為權利人無從確定，將仍無助於馬祖土問題之解決。
（三）對已登記國有由國產署管理部分，國產署對其管理之馬祖地區土地應放寬申請租購之條件，讓本應屬於民眾之土地（如在其原所有建物內之土地或建物四周庭院、走道之土地卻被登記為國有者），因不知有登記公告或不知有公告代管期間或因重測等原因，造成面積減少，圖位不符等情事，而未能即時主張致其權利受損害者，能以較少之代價來補救取回土地的機會，也可減少大量的民怨。
監察院調查金馬地區民眾申請歸還土地受阻諮詢座談會 馬祖民眾申請受阻原因及可能的解決之道／連江縣消保官兼代理地政事務所主任曹依立提書面資料
- 2013-09-01
