Kingdon在《Agendas，Alternatives，and Public Policies》的著作裡，將政策變遷視為持續進行的一套過程。指出在議程設定的過程，一個論題能夠進入到議程，是受到一系列的流程、情境、或公共政策制度與過程的行動影響，可茲歸納為問題流（problem stream）、方案流（policy stream）、以及政治流（politics stream）等三流的媒合，復加上政策中人（policy entrepreneur）的折衝樽俎，致使政策機會窗（policy window）開啟。值得留意的是，政策窗的開啟雖代表著政策變遷的可能機會，但並非持久不滅，而為稍縱即逝的；一旦政策窗打開後，卻沒付諸任何行動、抑或方案失敗，將有很長一段時間無法再形成。
為改善馬祖地區的觀光發展，縣府推動以觀光博弈事業引進更多的錢潮與人潮，成為離島中一顆耀眼的珍珠。該案雖業經公民投票審議委員會審查通過，並獲得縣議會支持，雛形漸具；但能否確保促使該興建案的政策機會窗開啟，正式成為政府政策、首長政策，仍有待琢磨。
首先，就問題流而言，馬祖雖擁有得天獨厚的地景地貌，包括獨樹一幟的閩東聚落建築文化、舉目可見的軍事設備及碉堡，加上悠久傳說的媽祖文化與珍貴的燕鷗保護區，以及位於國境之北，同時又位於海峽兩岸的中介站；但由於馬祖地區交通深受天候影響，造成對觀光人口的推力大於引力，難以有效凝聚客源，故而觀光上的轉型發展，便成為當務之急。
其次，以方案流來說，為收服前述困境，縣府特別委託中華經濟研究院辦理「馬祖國際觀光娛樂博弈產業及縣民公投」規劃執行案，擬於福澳港、四維營區及南竿機場三地，進行開發建設觀光博弈度假中心之研究，以期引進國際投資，建設具國際級規模之觀光度假區附設觀光賭場，一方面可藉由小型博弈帶動大型觀光投資；二方面可營造馬祖觀光的新亮點，提升觀光遊憩品質，擴大吸引旅客來源，厚實地方稅收；三方面為活絡地方經濟、創造商機，俾益馬祖永續發展。
然而，縱令「問題流」、「方案流」皆形塑，在「政治流」此一環節則須特別留意，係變數最大之關卡，處理不佳往往易導致「政策終結」（Policy Termination）。第一、博弈產業對於馬祖地區所可能造成的犯罪率提升、組織犯罪猖狂、娼妓問題嚴重、助長毒品氾濫等疑慮，主事者應加強進行政策行銷與視框對話；業務相關單位如未積極說明分析，易滋生民眾的政策疑惑，將難於合法化階段給予支持。第二、目前僅見聞反對設立博弈產業一方之示警論證，未見贊成者有所反論，更缺乏為該案溝通、說服，並積極契合協商議價的「政策中人」，不免使人對其信心闕如。第三、博弈產業的議題，雖業經提出「馬祖是否要設置國際觀光度假區附設觀光賭場」公民投票案，並審核獲准，近期將舉辦公投，惟仍需超過投票人數半數以上支持方為通過；換言之，倘遭否決，將於3年內不得再提出。第四、中央政府是否鼎力支持，願意予以協助與經費上補助，在在都將牽制觀光博弈是否能順利推行。
由是來說，觀光博弈公投案，看似在問題流與方案流階段有譜，但在政治流程中，因對該案的認定依據未驗、視框衝突未了、說明過度簡化、未來衝擊未述，並缺乏中人的調和鼎鼐，致使政策窗能否開啟，充滿莫大變數。準此，職司者應謹慎把握於公民投票前的機會，善用「政策領導」，吸納填補未識觀點，與民眾進行政策對談，並找尋中人化解彼此歧異，以求能獲政策順服，有效使觀光博弈的政策機會窗開啟。
把握觀光博弈的政策機會窗
- 2011-12-08
