議長、副議長、各位議員女士先生大家好：
繼99年綏生2度奉邀就本縣「還地於民」政策執行情形作專案報告，本次臨時會，再次受邀就「馬祖地區土地問題應否循修（立）法方向解決」作專案報告，除向 貴會對馬祖土地問題之關切表達敬佩之意外，也非常謝謝貴會給綏生機會，向鄉親報告自上任以來在解決地區土地問題上所做的努力，以下謹就馬祖土地總登記法令依據、鄉親申請土地登記遭遇問題及相關案例、本府為解決土地問題辦理之經過，修（立）法之可行性分析及結語，向大會提出報告，尚祈諸位議員先生女士不吝指教。
壹、馬祖土地總登記法令依據：
本縣自82年7月開始實施馬祖地區地籍航測計畫，計畫內容包括地籍圖重測及未登記土地測量、登記，總登記程序自83年2月公告受理申報土地界址開始，期間適值總統於83年5月11日公布增訂「金門馬祖東沙南沙地區安全及輔導條例第14條之1」（以下簡稱金馬安輔條例），是以，金馬安輔條例87年6月24日廢止前優先適用該條例第14條之1之規定，期限屆至後回歸適用土地法總登記及民法時效取得之相關規定。
貳、鄉親申請土地問題所遭遇問題及案例：
馬祖地區早期未曾有土地測量及登記制度，致民眾所提原始權利證明文件難以認定其主張之土地位置及範圍；本縣經歷長期戰地政務，土地遭軍方或政府機關使用，及生活型態改變等，造成占有中斷，致無法以民法有關時效取得規定主張土地所有權（例如公共道路地、祖墳周遭土地、柴埕、營區、荒蕪土地等）；未及時於安輔條例第14條之1適用期間，申請土地所有權；民眾於總登記期間申請之土地，因政府重大工程需要與民眾協議先行提供公共設施使用，致無法認定占有事實；逾總登記及無主土地公告期限未申請登記遭登記為國有等。
參、為解決土地問題辦理經過：
一、綏生初上任即針對地區土地問題，召集民政、地政、財政、法制等業管單位充份討論，並指示成立本縣土地問題專案小組，同時密集拜會中央主管部會、局，尋求支持與協助。
二、行政院「解決馬祖地區土地問題」專案小組，於99年1月11日所召開之專案會議決議：安輔條例公布施行（83.05.13）前已提出土地總登記測量申請案有安輔條例之適用。
1、上項結論已責由地政事務所全面清理，第一階段清查結果符合重行審查要件者計143筆，經通知於99年11月1日至12月31日重新送件，受理期間計有96筆提出申請，已陸續排程測量中；另第二階段清理結果，得重新申請筆數31筆，已通知於100年6月15日至8月15日受理重新送件，受理期間計有23筆提出申請，兩階段受理筆數合計119筆。
2、為加速地區未登記土地處理，於100年編列約用人員預算6人，並於100年1月10日進用，其中測量人力4人登記2人，隨即投入測量、登記作業。
三、99年4月2日行政院審查「離島建設條例」第9條之3修正草案會議決議，依本府建議將已廢止之金馬安輔修例第14條之1，有關未登記土地可由民眾取得所有權之規定納入「離島建設條例」一節，請本府將修正條文建議文字送內政部彙辦。
四、99年6月21日行政院審查「離島建設條例」第9條之3修正草案會議結論二：有關馬祖地區未登記土地問題，前既經本院薛政務委員承泰召開跨部會專案小組討論有案，請縣府先依該專案會議結論辦理；至所提增列本條例第9條之4一節（即有關未登記土地可由民眾取得所有權之規定），暫予緩議。
五、99年7月組成「連江縣土地問題專案小組」，並分別於99年11月2日、100年1月4日召開會議，會中除報告行政院專案會議結論執行情形外，並針對各委員提案廣泛討論，爾後將以不定期或視實際需要隨時召開會議。
六、為解決馬祖土地問題綏生於99年11月1日在民政局李依寶專員陪同下拜會內政部江宜樺部長，並表示將尋求以行政解釋來突破第一階段馬祖土地問題，江部長則回應，在縣府蒐集相關資料專案陳報內政部後，內政部將函請法務部做出解釋。
七、99年11月1日綏生與國產局張局長會面時表示，法律必須彰顯公平與正義，對於四鄰證明無異議之土地，希望國有財產局基於土地屬於申請人的事實認定，勿提出異議，另除優先提供公共建設用地外，也應考量馬祖整體發展，釋出國有地做為未來星級飯店或其他BOT案開發使用，以促進馬祖繁榮。張局長則表示，國有土地撥用以公用為優先，縣府需求將全力配合；另外，國產局基本立場是不與民爭地，相關議題宜由內政部來進行解釋。
八、內政部依監察院99年11月9日函送曹副議長陳訴案調查意見，督促本府及所屬地政事務所儘速完成各項土地登記，本府已增加人力6人加速趕辦中，依常態作業估約101年底可完成全縣土地登記，惟本縣土地專案會議決議相關登記案件，暫緩駁回及收歸國有，相關作業進度勢必因而延誤。
九、為土地問題尋求解套，綏生率本府王局長等一行5人於100年2月24日拜會福建省政府主席及法務部部長曾勇夫，並表示縣府已就本縣地政機關成立前已依法得請求登記為所有人者，得否適用民法物權編施行法第9條規定，為所有權人陳報內政部釋示中，請求法務部能在本議題上給予協助，曾部長表示，該部在行政院召開解決馬祖土地問題專案會議時，均指派代表參加，針對議題蒐集判例並建構法律基礎後，做出適法並能解決問題之解釋，此次會面前也指示先行與縣府相關單位，針對案情作深入溝通與討論，馬祖土地問題所涉層面除了民法還有土地法、國有財產法等，法務部將配合內政部等相關單位共同研商，希望對馬祖土地問題能有所幫助。
十、依本縣土地問題專案小組會議結論，於100年2月8日就本縣地政機關成立前，已依法得請求登記為所有人者，得否適用民法物權編施行法第3條及第9條規定辦理登記事宜，報請內政部請釋，案經內政部於7月19日函復「占有人申請時效取得未登記土地之所有權，自須迄登記完成時仍和平繼續占有其土地，始有適用，否則即與時效取得要件不符。至於少數單一具體個案，法院如有不同判決，地政機關仍予尊重」。
十一、本（100）年6月22日總統公布修正離島建設條例第9條第4、5項條文如下：金門、馬祖地區私有土地，若為政府機關於戰地政務終止前，未經原土地所有權人同意而占用或逕行登記為國有者，應於本條例一百年六月三日修正之日起算一年內，依原土地所有權人之申請依法返還。但依金門馬祖東沙南沙地區安全及輔導條例提出請求經確定者，不得再提出申請。前項返還人民土地之實施辦法由行政院定之。
十二、100年6月29日、7月20日參加內政部研商「金門馬祖地區土地返還登記審查辦法」草案會議，建議將民法物權編施行法第9條「視為所有人」之規定納入，唯未獲採納，本次會議決議，將辦法名稱修正為「金門馬祖地區土地返還實施辦法」；並責成地政事務所自即日起開始收件。
十三、監察委員100年7月4日蒞本縣巡察，並由本府以「連江地區土地於現行法令規定下之爭議與問題」為題作簡報，本局就馬祖地區未登記土地辦理總登記情形及民眾無法取得所有權登記案例向監察委員簡報，參加人員有內政部地政司司長一行3人、法務部陳科長、連江縣議會議員、本府各相關局（室）及地區民眾。
肆、修（立）法之可行性分析：
一、修（立）法，是選項之一。但解決馬祖的土地問題有諸多面向與途徑，修法僅是其中一途。
二、修（立）法，必須考量其必要性與正當性，在執行業務、適用法規上，應列為最後手段性。蓋在現行法令可以運用的範圍內，行政機關有義務儘量依據現行法令、函釋、判例、學說等，研商討論、集思廣益，試圖突破疑難，立於民眾立場替民眾解決問題，此即依法行政之內涵。
三、修（立）法，必須考慮可行性與合裡性。也就是說，修改之後的法律除應當確實可行，亦應考量其能夠因而解決多少案件、多少問題？蓋其必須足以具體確切的真正解決全部或大部分的問題（即能夠處理與解決現在尚未辦竣登記的土地與案件），否則沒有可行性的法令即係欠缺實益，沒有實益功能的事項不應列為修立法的內容，徒有法卻不足行，不僅耗損人民對政府的信賴，也傷害法律與體制的公信、同時使中央主管機關對於馬祖地區究有無修法必要產生疑問。
四、修（立）法，必須考量法的安定性，維護既有者之權益，以保障人民擁有的財產權。本縣28,322筆土地當中，目前已有21,475筆土地完成登記，而依法推定登記權利人適法有此權利，故修法不能影響此已登記者之權利，另一方面，修法後較有利於申請人，則過去已被駁回甚至遭判決敗訴之案件如何處理？可否翻案、翻案之範圍與程序如何？已依安輔條例辦理之案件其地位如何？會否使法的安定性遭受破壞，使人民之間、人民與政府之間，因修法後權益規定之變動反而產生糾紛與衝突，以及，鑽循法律邊緣、漏洞甚至違法貪圖申請的案件因而增加，反而製造混亂？應先予周全的深思。
五、修（立）法，必須考慮法理上的基本理論。土地法之總登記程序、民法之「占有」、「時效取得」，及行政程序法等制度，均有其基礎法理，修（立）特別法時，仍應考量該基本原理原則，例如制度本身之意義與要件、舉證責任之分配理論、調查事證之程序、依論理法則與經驗法則判斷事實真偽之原理等等，故修立法不僅要有相關配套措施，亦應作通盤性與全面性的思維。
伍、結語：
目前全縣土地計28,322筆，辦妥所有權登記並核發權狀計21,475筆，尚有6,847筆土地仍未完成登記，所存在之土地問題歷經多任縣長，迄今仍無法獲得有效解決，綏生自上任以來，除了交通、觀光外，土地問題一直是我最想要突破的議題，長期以來，除了增加地政事務所人力並要求地政同仁，審查土地登記案件應在法令許可的範圍內．儘量朝有利於民眾的方向認定外，也積極建議中央，將已廢止之金馬安輔條例第14條之1規定，納入離島建設條例中增訂，另也透過行政程序，試圖以法令解釋，也就是民法物權編施行法「視為所有人」的適用疑義，報請中央釋示，更陸續帶領相關同仁拜會財政部國有財產局局長、國防部軍備局、福建省政府薛主席、內政部地政司司長、內政部部長、法務部部長等，期望能為土地問題尋求解套，本（100）年8月1日內政部部長及福建省主席蒞馬，綏生再次反映地區土地問題，江宜樺部長承諾，將邀請國防部、法務部、財政部國有財產局、行政院法規會和內政部地政司討論此一問題，無論從離島建設條例第九條方面調整，或者是從法令函釋方面修正，都帶回去進一步討論，另日前法務部部長抵馬，本人再度提出協助解決的要求，是以，本府針對複雜的土地問題，並非僅侷限以修法途徑尋求解套，只要是對鄉親有利，能確實解決問題，未來不排除以更多元的方式持續努力來解決地區土地問題。
馬祖土地問題應否循修（立）法方向解決專案報告／報告人：連江縣長楊綏生
- 2011-09-07
