從台灣民主化的過程來看，蔣經國時代是第一波，重要的措施是開放報禁、黨禁、解嚴、開放大陸探親、政治本土化等。李登輝執政時期是第二波，重要的措施是進行憲改工程，主要有單一國會制、總統直接民選等改革。第三波民主，個人認為應該是更具公民社會涵意的社會力時代的來臨，也就是建構從下而上的民主化與公民參與的市民性公共管理。更具體而言，未來社會力發展的趨勢是以從下而上的政策作為，結合來自民間的力量與資源，建立一種新的價值、組織性關係和框架，來重塑社會發展的遠景。 一九八○年代開始，世界各國都掀起了政治改革和行政革新的風潮，這些國家為因應技術與環境的變遷、國家競爭力的挑戰，莫不以「新政府運動」、「再造政府」、「企業型政府」、「公私部門合作」等，來活化公共服務的主軸，致力營造政府與民間的共營與共贏。台灣在這股趨勢中，也面臨了同樣的挑戰。特別是台灣已面臨一個政府治理能力為競爭優勢的時代，在此一時代的人民不再希望是一個由上而下指揮的政府，而是藉由人民更多選擇、決策機會，而展現出更有效率、效能的政府。為了獲得來自民眾更多更有力的支持，政府必須試圖了解民眾的特質與想法，同時應該與社會所形成新的聯盟建立良好的互動關係，並邁向一個人民掌握「社會經營權」的市民性公共管理。因此「市民性公共管理」是一種政府與公民在社會變遷環境中所產生新的互動關係，這種互動關係是基於共同的理想、共同的關心、及共同的參與，以致力於公共事務的共同解決而形成之結合關係。為了達成這樣的關係，市民性公共管理須以符合民主精神的原則和機制來強化行政官僚與變遷環境互動的社會動力經營，讓政府成為接近人民的政府，讓社會成為可以參與的社會。值此縣政推動極需創新求變，開拓新局之際，謹就如何建構市民性公共管理，開創成熟的社會力時代，提供以下之建言： 一、強化「社會總體營造」和公民的「全人培養」。 隨著社會的進步與變遷，我國人民的角色已漸從被動轉為主動，從服從轉為參與，從被支配轉為要求資源合理分配。政府新團隊所面對的人民心智（Mentality）和自我期許已完全不同於以往。正如中山大學吳英明教授所強調的：「我國正在進行一場以提昇人民（公民、市民、社區居民）素質和社會重組（Social Reorganiza-tion）為中心的社會重建（Social Rebuilald-ing）。因此公共管理必須面對的是公民人格的重新培育和塑造，公民權利義務的重新釐清，公民責任及生活樣式的養成，和社會整體資源的活化與整合。」此乃是一種公民文化的培育與重建，需要從紮根與文化內涵改變的作為著手。因此我們公共管理的心態不能只看到現代管理所注重生產力和企業性效率的層面，相反的更應強調「社會總體營造」和公民的「全人培養」。政府團隊應重新把人民納入及合作執行體系和社區總體營造工程。以公民能力的激發、公共精神的培塑、公共情誼的滋長，在政策發展的過程中納入市民的生活性參與，進而強化人民生活性的責任、視野、和文明營造能力，在社會共同生活的文化中，建立以市民責任，市民生活品質為中心的現代社會公民的價值觀與生活態度。 二、強化公私協力的互動與合作體制。 為了使政府與民間形成「整合性優勢」，成就社會永續經營的最佳策略，國家的政治力與社會力兩者應相互整合、相輔相成，在維護彼此自主中營造協力合作的網絡，才可開創具有創價性、增值性的雙贏管理模式。因此新政府團隊的公共管理應儘量契合於所鑲嵌的外在環境，並與外在環境保持相互依存、均衡互動、及協力合作的相互關係。特別是政府機關的執行人員應走出官僚體的象牙塔，融入並瞭解民間情境的需求與偏好。因為唯有政府去除本位主義、超越專家行政的有限性，突破衝突對立，培養與民間的相互瞭解及互尊互信，形成共同理念，建立共同願景，才能奠定政府與民間健全的合作協力的執行體系。 三、以法律來建立行政決策的過程中民眾參與及協力合作的機制。 以二○○一年一月一日實施的行政程序法為例，就是一種在行政程序中將行政機關與民眾間的互動模式趨於制度化與機制化的具體立法作為。台灣隨著動員戡亂體制的崩解，長期受到壓抑的社會力霎時全面性迸發而出，如果欠缺適當導引社會力的參與機制，其社會力將四處流竄宣洩，甚至以種種體制外的街頭抗爭形貌出現，而使社會處於高度緊張的氛圍中，因此有必要建構一套制度化，特別是法律的機制，使得社會力得以匯聚成為強化政策合理性的量能，進入決策體制，以妥善規劃參與制度，提昇決策效能。該行政程序法正是為導引解放後之社會力所建構的制度性機制。未來市民性公共管理將朝建構注入程序與制度設計層面的思考與作為，透過法制化，提供行政機關與一般大眾間互動的遊戲規則，將社會力作適當的導引，透過制度化與法制化，將其轉化為國家與社會賴以發展的量能。 四、建構結合非營利組織之市民性公共管理。 非營利組織不論在我或世界先進國家，其運作的範疇及影響力，都有持續加大的趨勢。由於非營利組織本身所具有的組織彈性、功能自發性、及民主公共性，加上其對於社會大眾的需求較為敏銳，得以在特有的使命基礎中，洞悉社會脈動的核心，投入社會各層面的參與和實踐，並引領社會的發展和創新。另一方面它能以多樣化的人力發展，發揮整個社會體系之批評者與監督者的角色，激發民眾對公共事務的關懷及參與，督促政策與法規的制定與修正，而終能達到提供培育公民素養及知能的場域，及有助於民主社會理念價值提昇的目的。因為市民性公共管理應從非營利組織中開發、運用、納入另一股可貴的人力、物力、及財力資源，使其具備創價與增值的積極效果，而能在群策群力、和諧感通的境遇內協力合作，達成施政有效執行與公民社會發展的雙贏局面。 結語 總之，今後政府應努力建立的是，強化「社會總體營造」和公民的「全人培養」，並消除官僚規範與釐清範疇，有效率地建立一個結合社群共同體及新的互惠式責任精神的市民性公共管理。同時使政府再造定位於促成「公私協力合作」，並在這活化跨領域對話及互信協力的合作互動中，使社會整體資源利用極大化。正如林水波教授認為現代政府的積極作為乃是：「使公民參與從『決策機關-執行機關-一般公民』的直線指揮型態，轉變為所有行為者間平等、開放、自由的對話，並經由沒有一定形式的互動，以致執行的運作過程更加多元化，更具彈性，更能契合於內外的水土環境中。經由互動促成的相互了解，可促使公民與官僚之間感知結構的距離拉近，而能融入執行的情境中，乃民主行政的真正實踐。」這正是一種公私協力合作的施政模式，也可以說是現代優勢國家轉化政治力，成就社會力的公共管理智慧模式。
建構市民性公共管理 開創成熟的社會力時代/黃偉民
- 2003-04-15
