筆者旅台二十七年，拜資訊科技的發達，有幸可以在第一時間了解故鄉發生的事務，在讀完貴報六月十二日社論「匯集全民力量，成就南北竿跨海大橋」，及六月十九、二十、廿一日興建「南北竿跨海大橋」的必要性與非並要性，兩篇大作後，個人也想表達一下心中的話。 本會期縣議會總質詢中，謝副議長和陳議員將重點鎖定在這個議題，以凸顯其重要性，這也是無可厚非的，畢竟民意代表就是要反映民眾的需求，陳縣長也表示，因建橋經費龐大且非短期內可以完成，基於中央每年對縣府補助款有其額度，因此，待適當時機縣府會向中央提出要求，爭取中央對本案的支持。其實，就事論事，兩者立論與思維都很好，陳縣長所表現的思慮無疑更佳。 至於興建「南北竿跨海大橋」的必要性與非必要性一文，也能從宏觀的財政、經濟、施政、國防、科技、觀光等角度加以推論、比較，以取得最佳可行的方案，也值得參酌，如摒除「錢」的因素，興建「南北竿跨海大橋」，大家應有共識，可是「錢」正是本案的關鍵，況且它是一項極重大且複雜的經濟綜合系統工程投資，除了硬體設施外，相關周邊軟體配合工程計畫也應考量，也必然牽動縣府爾後的施政優先順序與組織功能調整。 在七十年代以前，制定長期計畫的管理(或經營)者，通常都會假設：前景一片美好。未來的計畫，不過是組織過去曾經所為的延伸。然而，經過能源危機、管制的取消、加速的科技變化、漸增的全球競爭、以及七十及八十年代中，其它的環境變動，在在摧毀了這種長期規劃方法的基石。這種遊戲規則的改變，迫使管理(經營)者發展出一種系統化的方法，可以分析環境，評估組織之優、缺點，界定具有競爭優勢的機會與威脅，策略性規劃的價值終於獲得肯定。 策略性規劃是成功的根基，而且是有效用的，今天策略性規劃的應用早已不侷限於私人企業了，包括政府機關、醫院、教育機構等都有應用；回歸主題，「南北竿跨海大橋」是否要興建呢？這當然不是一個「是」與「否」能回答的單純問題，它牽涉到多層面的策略層次；假如縣府只做單一的營建工程，則主管當局僅需發展單一的策略性規畫。但是事實上，政府除了是功能部門外，它還是事業部門(譬如馬祖酒廠等)，它該做的事都有優先順序，絕對不可能將所有的預算投注在單一的工程建設上。 「南北竿跨海大橋」要興建嗎？如果這是一道問卷題，我想馬祖在地人與旅台鄉親沒有人會反對，但在現實面上來看，興建「南北竿跨海大橋」的機率有多大呢？它絕不是在中央財政惡化的年頭，更何況馬祖地區對現今的執政黨而言，並沒有絕對關鍵的選票，因此，也就沒有政治學上所說「白吃的午餐」優遇。 縣府層次的事業需要不同的策略，尤有甚之，這些事業公司更擁有支援各事業部的各式功能部門，如財務、生產、行銷、投資等。因此，我們必須將縣府層次、事業單位層次、功能部能層次的策略分開探討；縣府層次的策略決定了各事業單位在組織中應扮演的角色，它整合了其它事業部之事業單位策略；而事業單位層次的策略，包括投資組合、市場區隔、競爭需要、以及追求組織利益為目的———銷售與盈餘、並保持可控制的風險水準；功能部門層次的策略，包括研究發展、製造、行銷、人力資源、財務等，它所作所為必須與事業單位層次策略相一致。 「南北竿跨海大橋」的興建與否，都要做到策略性的規劃、執行與評估。如果主管當局不能好好地執行及適當地對其預期成果做詳實評估，再好的策略也有可能發生失誤。策略性規劃包含了下面幾個步驟： 一、界定政府目前的使命、目標與策略：如果你認為達美樂比薩(Domino」s Pizza)是比薩業的話，那麼你就錯了，根據它的創辦人兼現任總裁Tom Monaghan的說法，達美樂是「快遞公司」，它能夠在三十秒以內將產品送到數以百萬計的顧客家中，也正好有足夠的對此「比薩快遞」服務需求的存在；界定使命絕不是一件微不足道的小事，主管當局可以告知百姓，政府當前最優先地施政目標，如果爭取到經費規劃並興建「南北竿跨海大橋」，當然是最好，但是地方政府並不是建設公司，所以界定政府目前的使命、目標與策略就更顯得重要了。 二、分析環境：對環境進行分析是策略程序中關鍵的部分，何以如此呢？就某種程度上而言，組織環境定義了主管當局的可行選擇，一個成功的策略，必將是與環境配合良好的。「南北竿跨海大橋」案子的規劃提出，在當前真的有那麼急切與重要嗎？是否還有其它替代方案？它會排擠當前縣府的財政嗎？現在向中央爭取的時機是否有利？對地區環境所造成的影響為何？施工期對近海魚類生態的衝擊又如何？是否能預期增加經濟上的邊際效益？爾後營運管理與維護的經費為何？中央主政者的政治偏好度為何？縣府當局能精確掌握環境中正在發生的事情，以及瞭解那些可能對它的運作產生影響的重要趨勢時，策略性程序的第二步驟方告完成。 三、界定機會與威脅：分析了現實與政治環境以後，縣府當局必須評估所看到可以發展的機會，以及面臨的威脅。縣府所擁有的資源(含中央補助款)可能是機會，也可能是威脅；當中央政府經濟積弱不振，失業率增加，稅收減少，中央政府舉債度日時，我們提出興建「南北竿跨海大橋」的議題，究竟是「機會」還是「威脅」，端視縣府所能掌控之資源而定。相反的，當中央政府經濟成長迅速，失業率低，稅收增加，外匯累增時，或可視為「天賜良機」，但是，地方政府與中央平時還是要保有一定的友善度，畢竟「政黨政治」是有選擇性的施政。 四、分析地區資源：興建「南北竿跨海大橋」的提議，我們從中央的角度來檢視馬祖地區的資源、需求與重要性，然後再從我們內部自己來檢視本身的資源、需求與重要性。我們做了哪些資源調查、評估與爾後發展？組織的員工具有哪些技能與能力？縣府的現有資金(資源)狀況為何？建橋後產品開發及創新做法為何？民眾對縣府及該產品或服務之品質看法如何？這個步驟強迫縣府承認一件事實，那就是無論組織的規模、力量有多大，它還是會因可用資源與技能的有限，在某些方面多少會受到限制。 五、界定長處與弱點：步驟四的分析，應可導出對興建「南北竿跨海大橋」的清晰評估。然後，管理當局可以界定出哪裡是地區的特有能力(distinctive competence)或獨特資源。了解組織的文化，以及其帶給縣府當局的助力與負擔，是此步驟中非常重要的一部份，因為，地區文化的內容對策略的內容會有重要的影響，文化對於鼓勵冒險，還是風險規避，其結果都將凸顯組織本身長處與弱點，這些都必須是公正客觀的陳述。 六、對組織的目標與使命重評估：步驟三與步驟五的合併，就成了組織機會(orga-nization」s opportunities)之評價；因為它綜合了組織之長處(strenth)、弱點(weakness)、機會(opportunity)及威脅 (threat)等之分析，以期找出組織可以加以開發之利基(nich)，故常稱之為SWOT分析。藉由SWOT分析，以及組織機會之界定，縣府當局須要對其使命與目標做一番重新評估。興建「南北竿跨海大橋」實際可行嗎？需要再修正嗎？有無替代方案？這些可能會導致組織有需要做一全面性的方向改變；另一方面來說，如果沒有任何的改變需要，就表示縣府當局已經可以著手實際策略的形成了。 七、形成策略：縣府、事業單位、功能單位等層次的策略，都必須予以制定。這些策略的形成，都必須遵循完美的理性決策過程，(1)問題被認定為重要且相關的；(2)所有的標準都已被認定出來；(3)所有的標準都已評定；(4)一份完整的可行方案已經產生；(5)所有的方案都在各種標準下仔細地評估；(6)選出擁有最高經濟報償者；(7)所有的組織成員都歡迎所選的方案；(8)決策結果與原先問題再相互比對。尤其是組織必須發展及評估各種可行策略方案，從中選擇一組在各個層次上相互一致，並可能引導組織對其環境中可用之資源及機會，做一最佳的使用。俟管理當局已經發展出一組可以帶給組織競爭優勢之策略時，第七步驟就算大功造成了。 八、執行策略：無論策略的規劃過程是多麼地有效，如果無法有效地執行，一切都是枉然；一個成功的策略，需要一個與之能夠適當配合之組織結構，最高管理當局的領導，是一個成功策略中不可或缺的部份，同樣的，專業管理者所制定的計畫還需要一群士氣高昂的中、低階管理階層來執行。 九、結果評估：策略性規劃中最後一個步驟是結果評估。我們的預期策略成效如何？是否有任何調整的必要？主管當局對主要的控制(人員、財務、規劃、資訊、科技、或組織整體的表現)為何？只是描述目標或命令所屬接受目標，並不能保證達成目標。 綜上簡略所舉，乃以策略性規劃的角度來說明一個重大建設方案的複雜性，任何環節都不容疏忽，若形成「政策錯誤」，那後果將是無法想像，所謂「政策錯誤，比貪污還可怕」，君不見前行政院長張俊雄先生，有關核四停建的宣示，除造成國家經濟的重大損失外，連帶影響外國投資機構(人)對我國經濟政策多變性產生負面的形象，而國內經濟也從此走入衰退的困境。 今天我們不能只談興建「南北竿跨海大橋」的單一工程，因為它是一個非常重大且複雜的經濟綜合工程系統投資建設。當然，這其中最主要的因素還是「系統成本(資源)」考量，重大經濟建設，是國家經濟資源的轉換過程，成本(資源)是策略性作業系統中投入與產出過程的具體表現，成本(資源)作業評估管理的良窳，對績效有絕對的影響，尤其在建構系統的壽期中，愈在前面階段愈有控制成本(資源)的彈性，往後則彈性愈小，甚至爾後將有更多的資金、人力、與維護工作的投入；縣府在預算有限的情況下，如果決心要興建「南北竿跨海大橋」，那麼可以預期的是成本(資源)不足，因此，一定要做好周密評估，以避免造成無可挽救的成本(資源)浪費而身陷泥沼。（待續）
興建「南北竿跨海大橋」之淺見／陳寶明
- 2003-07-01
