壹、 前言 民國九十二年十月九日立法院三讀通過了「台灣地區與大陸地區人民關係條例」（以下簡稱兩岸關係條例），並由總統於同月二十九日公布，對金門、馬祖地區而言，最大的改變係將原由爾忠草擬通過的「離島建設條例」第十八條文（後經立法委員林忠正修正），亦即金門、馬祖、澎湖地區得先行試辦與大陸地區通航的法源，從離島建設條例移置到兩岸關係條例中，增列為第九十五條之一。依行政院的說明：「兩岸『小三通』係兩岸『三通』之一環，且與大陸地區相關往來事宜，事涉整體大陸政策，非單純離島建設問題，宜於本條例規範……」，但如非當時爾忠等堅持在離島建設條例中，適時的給予法源，全力推動立法，試辦通航（俗稱小三通）恐至今仍未能實施；同時將充份授權行政機關的委任事項，如貨物中轉及違反之處罰等改由以法律更嚴苛的規範；將離島可採取特殊的考量改為兩岸通盤性的規定。以目前立法院修法不易情勢以觀，將限制政府對小三通開放措施的彈性，原可藉此次修法讓小三通向前邁進，卻未能如願，是非常可惜的事；因此，日前金馬鄉親預訂十月二十四日舉辦「擴大小三通」大遊行，據稱因行政院陸委會蔡英文主委有了善意回應而停辦，如今，蔡主委親自陪同立委們前來金門、馬祖地區考察小三通，就讓我們共同來檢驗一下蔡主委對小三通的善意吧！ 貳、小三通的檢討 依照「離島建設條例」第十八條的授權，行政院於民國八十九年十二月十五日訂定發布「試辦金門、馬祖與大陸地區通航實施辦法」（以下簡稱試辦通航辦法），並自同年十二月二十五日正式施行；馬祖與金門也於九十年一月二日分別辦理馬祖—馬尾、金門—廈門的首航，開啟了兩岸睽違了五十多年的直航新頁。 民國九十年二月六日總統令修正離島建設條例，其中第十八條增列「……台灣地區人民經許可後得憑相關入出境證件經查驗後，由試辦地區進入大陸地區或由大陸地區進入試辦地區……」，行政院乃於民國九十年九月十九日及九十一年七月三十一日兩次修正「試辦通航辦法」，但實際上放寬程度有限，效果也未能充份發揮。 目前小三通已實施近三年，經金門、馬祖進出大陸地區人數，截至九十二年十月底止，雖已達二十萬七千零八十二人次（其中經金門十九萬三千零五十八人次，經馬祖一萬四千零二十四人次）但與預期差距甚大，尤其是金門與馬祖的人數差距也愈拉愈大，民國九十年經金門二萬一千三百七十七人次，經馬祖四千零九十二人次；九十一年經金門五萬三千六百八十一人次、經馬祖四千五百零三人次；九十二年一至十月經金門十一萬八千人次、經馬祖五千四百二十九人次，歸結原因，除了大陸方面的問題之外，我方亦設置了層層障礙，阻擋了小三通的發展，特別是「試辦通航辦法」，不僅無法呼應金馬民眾的需求，也未達「操之在我」、「除罪化」的目標，與離島建設條例的立法本旨「為促進離島發展」大相逕庭，違背了立法精神：而今「試辦通航辦法」即將由離島建設條例轉為兩岸關係例的授權，期望新訂的實施辦法不是修修補補的舊東西，宜依金馬現狀及未來需求，全面、徹底的檢討，提出嶄新的規劃，才能符合金馬民眾的期盼，並為金門、馬祖發展建構展新猷。 參、 馬祖人的十大主張綜觀小三通實施以來，爾忠與地方政府及各級民意代表均提出了諸多建言，試整理歸納出馬祖人的十大主張：一、 取消辦理入出境證，採取申報制：兩岸關係條例第九條已將許可制，改為申報制，小三通應比照辦理，除法定公務員外，均應取消辦理入出境證，改採申報制，憑身分證等查驗進出。 二、 取消一區一港限制：交通部應配合金門、馬祖需求逐年增加開放通航港口；政府對大陸地區福州港已採擴大解釋為福州地區港口，馬祖地區國內商港，係包含南竿福澳、北竿白沙、西莒青帆、東莒猛澳及東引中柱五個碼頭區，目前政府採取一區一港，限定南竿福澳碼頭區為離島兩岸通航港口，不僅不合體制，也對北竿白沙等其他碼頭及民眾不公平，特別是東引中柱碼頭區，距南竿福澳三十二海浬，逕往大陸四霜島僅十八點五海浬，要求經福澳再轉大陸顯不合理，應逐年檢討增加開放港口。三、 取消戶籍設籍金門、馬祖六個月限制，開放單向人員中轉：試辦通航原僅試辦航線，對人並無限制；因人已可經香港、澳門赴大陸，自可改經金門、馬祖進出；同時離島建設條例已於九十年二月六日修正增列「：：：台灣地區人民得：：：」再以設籍限制，實有違立法本旨；另本主張僅放寬「台灣地區人民」得經金、馬進出大陸，並未全面開放「大陸地區人民」經金馬中轉台灣，管制審核較其經香港、澳門進出大陸並無不同，甚且更易管控、篩檢，應無安全顧慮。 四、取消漁貨船載運水產品限制，准予載運貨物：漁船改裝貨船在金馬早已存在，改裝後的漁貨船，即准載運菸酒等雜貨，並不限於水產品；小三通揭櫫的首要目標為「除罪化」，而目前金馬與大陸小額貿易的物品繁多，如強制要求僅限水產品，不僅無法達到營運規模，也無法達到「除罪化」的目標。 五、取消對警察人員特別管制及縣政府、縣議會以外機關（構）公務人員申請進出大陸，放寬授權，由派駐當地機關（構）同意：依民國八十九年三月六日修正之台灣地區人民進入大陸地區許可辦法規定，警察人員除涉及國家安全或機密科技研究者外，其身分已與一般公務員相同，不宜再有特別管制；而服務於金馬縣級以外機關（構），未涉及國家機密或科技研究者，宜比照縣級以下單位，得派駐金馬之機關（構）同意，不能因任職單位不同而有差別待遇。 六、放寬大陸地區人士前來金馬，不以福建省為限，並合理增加大陸人民來金馬配額：目前台灣地區人民之配偶在大陸地區福建設有戶籍者，已可經金馬中轉台灣及大陸地區人民來金馬旅行者不限地區外，其他商務、學術、宗教、文化、體育及交流活動者，均限制大陸地區福建人民，不僅與旅行者扞格，也無必要，因其僅入境金馬，並不能中轉台灣，並不構成安全威脅，應取消限制；同時應合理增加數額，特別是馬祖目前僅公告每日一百人，顯非合理，應放寬。 七、開放台灣地區貨品單向中轉：台灣地區貨品經金門、馬祖中轉大陸地區，可以增加出口，並能有效支援台商，對台灣百利而無一害，亦為小三通「可操之在我」及「除罪化」的指標，不應自我設限，應修法全面開放，創造金、馬商機。 八、擴大免稅物品項目及取消從金馬郵寄或攜帶非免稅品進入台灣之管制：目前財政部公告「澎湖、金門、馬祖地區營業人進口免徵關稅商品項目表」雖已達三一八項，但民眾受惠有限，除部分民眾自行攜帶者，大宗進口尚未辦理，政府應有效宣導，逐年擴大，讓金馬成為「大陸地區人民來金馬採購台灣及國際免稅品、台灣本島人民來金馬採購大陸地區免稅品」的新天地；同時取消非免稅品的郵寄或攜帶之管制及限量規定，讓物盡其用，貨暢其流。 九、強化自大陸地區至金馬之動植物檢疫，取消金馬至台灣之國內檢疫：為防杜大陸地區疫病蟲害入侵，政府應加強自大陸地區進入金門、馬祖之動植物檢疫，增加人員、設備，強化檢疫能力，有效維護金、馬安全；而非規範金馬進入台灣之國內檢疫措施，徒增擾民。 十、落實複委託制度，協力推動小三通：兩岸關係條例第四條，為強化兩岸協商的統合機制，適當運用民間團體力量，規劃開展兩岸建設性關係的新體制—複委託，應予落實，特別是在兩岸海基、海協二會協商停滯之際，指定地方縣政府或委託或複委託合法登記之公益法人，如地方紅十字支會、閩東文化交流協會等協助處理小三通必要之協商、協議，將有助小三通順利的開展。 肆、結語 「試辦通航辦法」開啟了兩岸直航的新頁，不僅為金門、馬祖擘劃了新的發展方向，也為兩岸創造了和平穩定的新契機，需要兩岸共同努力；我們應秉持著「操之在我」及「除罪化」的基本精神，明確劃分小三通三個階段，全力推動： 一、先行試辦，從「無」到「有」，為金門、馬祖開創先機。 二、擴大試辦，從「有」到「好」，為大三通奠定基礎。 三、大三通開辦後，從「好」到「更好」，永續經營小三通。 金門、馬祖捍衛台澎五十多年，在兩岸對峙下，阻絕了進步與繁榮；兩岸試辦通航不僅將金門、馬祖地位，由偏陲離島改為兩岸中間、中繼，更將為金門、馬祖創造繁景；目前應該立即迅速將試辦通航（小三通）推進到第二階段，只要政策支持，擴大辦理，就能為金門、馬祖帶來希望，為大三通開創坦途。面對關鍵的時刻，我們絕不能自囿，更不應小覷，唯有務實、開放、穩健地向前邁進，才是我們炎黃子孫共同最佳的選擇。（本文作者：前立法委員、現任中國國民黨連江縣黨部主任委員）
小三通︱馬祖人的十大主張／文／曹爾忠
- 2003-11-12
