摘要
馬祖是位在閩江口的一串珠玉般的小島礁，其經濟活動力欠缺海上的交通工具。發展遊艇相關行業，不但有利於其發揮觀光旅遊的天賦，也可以提供富地域特色的個人交通工具。然而，一系列的政策與法律問題必須獲得解決，否則一切規劃都屬枉然。
關鍵詞： 馬祖、遊艇、觀光、交通
一、 前言
馬祖列島像是閩江口外的一串珍珠，閃耀在碧波萬頃的大海中。馬祖地區的歷史記載，可上溯自宋代。明末清初開始有福州沿海漁民移居常住，並依地緣、血緣關係自成村落。現有居民以陳、林、曹、王、劉姓人口最眾。人文上主要是承襲閩東的風俗民情，是台灣唯一以福州話為主要語言的縣市，當地人多稱之為「平話」或「馬祖語」。馬祖的歷史遺物，最早有南竿仁愛村大王宮的《大王宮捐題碑記》。推測此石碑與大王宮應該是元朝時代的產物。另較富盛名的有明神宗萬歷45年（1617年），總官兵沈有容於東莒與倭寇交戰得勝，立大浦石碑記載其事。另在清朝同治八年（1872年）委英人在東莒島上興建白色燈塔一座，現名「東莒燈塔」（又名「東犬燈塔」）。石刻與建築為馬祖歷史留下了見證。1
1、參見: http://www.m-kaliu.com.tw/page.php?tmp=about-1.
2、同上注。
民國38年國民政府撤守臺灣，馬祖及金門因地理位置的重要，形成兩岸對峙期間攻不可破的島嶼、悍衛台灣的鐵血堡壘。金馬也因此封閉了40年，發展出一種融合了軍民為一體的戰地政務文化。隨著時空轉換，戰地政務在民國81年解除。全民皆兵的景像雖成為歷史，卻早已與當地居民的生活融合為一。民國88年馬祖國家風景區管理處成立，與連江縣政府聯手推動觀光，四鄉五島加三十多處島礁，這一串撒落台灣海峽上的珍珠，開始吸引國人旅遊注目。戰地風光是馬祖最獨特的風貌之一，尤其是數不清的坑道、碉堡與標語。除了精彩的歷史與人文，馬祖的自然資源更是耀眼，包括南竿的津沙沙灘、北竿的板里與塘后道沙灘、東莒的福正沙灘等，陽光、沙灘與海洋，馬祖擁有不輸太平洋群島發展島嶼觀光的條件。而黑嘴端鳳頭燕鷗的出現，更將馬祖帶上世界鳥類保育聖地的舞臺。2
二、借重發展遊艇產業推動經濟成長
如何才能在不破壞，甚至保護、增進馬祖地區原有淳樸風氣、文化內涵前提下促進經濟發展，提供就業機會，增加國民所得，進而改善生活品質，發展第三產業絕對是值得考慮的方向之一。而所謂的第三產業，除了一般社會各界熟知的金融、保險、貿易等產業外，還包括最適合馬祖發展的觀光旅遊，乃至海上遊憩等產業。因為，馬祖海域廣闊，島礁羅列，原本即具推廣水上及海域運動的天然條件，適合推展海域觀光遊憩產業，當然更適合發展遊艇產業。而這些觀光旅遊海上遊憩產業，如果發展得當，絕對可以創造許多就業機會、增進民眾所得，更對改善產業結構、促進社會進步，乃至提升國際格局有莫大助益。
筆者數年前曾在《島嶼觀察站》一書中談及對於金門發展遊艇事業的必要性。其實金門與馬祖的基本條件，非常類似。文中所說的下列幾段話語，都可以適用在馬祖列島：
「金門與廈門近在咫尺。廈門藏在內灣，金門面對外海。尤其金門亟需發展觀光產業，並藉以帶動其他服務業。如果金廈能聯手發展遊艇產業，勢必截長補短，成為兩岸海上的新樂園，為兩門人民的幸福生活加分，為兩岸的和平發展加分」。
「金門不宜發展工業，沒有廈門的大陸腹地，欠缺廈門的連外鐵路和高速公路，的確沒法子競爭。但是，金門的海洋地理位置和廈門相當，相對於廈門，金門的近海水質要好很多，水深更深，可能更適合建設大船需用的深水碼頭；難道不能發展其他的近海海上交通，例如：國際觀光郵輪、私人遊艇碼頭和海上娛樂漁業嗎」。
「金門面臨開闊的台灣海峽，其附近的海洋生物比起廈門的內灣水生物，顯然要來的更加豐富，近海海鮮的污染程度也比較低。雖然商業捕撈已經成為過去，在目前的國際局勢下，已經不太可能再發展了，但是，難道金門不能藉此優勢，來發展休閒漁業和觀光漁業，來帶動私人遊艇業，成為福建一帶的首創的私人遊艇觀光中心嗎」。
發展遊艇產業，是為了可觀的經濟效益。以澳大利亞為例，98年8月下旬前來高雄針對遊艇產業發表專題演講的澳大利亞船舶工業聯盟理事長、澳大利亞海洋工業聯盟總裁、澳大利亞國際海洋輸出集團經理、澳大利亞超級遊艇基地創辦經理及總裁的Mr. Barry Jenkins 即指出，發展遊艇產業的經濟效益非常可觀，單單是造船及相關配件的製造、遊艇零組件的製造與銷售，以及帆船製造及代理進口商等營收，一年即可為澳洲帶來高達新台幣3千7百多億元的產值。其他關聯產業的可能經濟效益，應該更為可觀。間接的經濟效益，當然有遊艇上下游產業及附屬的服務業，包括觀光、旅遊、金融、保險等各種收益。遊艇專家中華民國帆船協會理事暨重型帆船委員會執行委員、臺北市帆船協會總幹事郭廷祥，即在「東北角暨宜蘭海岸國家風景區管理處25週年經營管理與永續發展研討會論文集」中指出，遊艇港的建設與運作，將帶動水電油氣供應、餐廳、購物、保全、維護、電機、引擎、木工、塑膠工、儀表、零件、紀念品等多種相關產業的發展。
也正因為如此，台灣目前最大的遊艇製造中心高雄市，也一直希望加強遊艇俱樂部等相關行業的發展。2010年4月8日，高雄市議會議長莊啟旺建議市府擴充南星計畫中規劃的遊艇專區面積至180公頃，期盼藉由高雄遊艇專區的闢建，將藍色公路遍及台灣、澎湖與金門、馬祖。3
3、2010年4月8日，中評社報導。
4、筆者在加拿大溫哥華的一位友人，居住在市區不遠處的一個小島上，每天來回UBC大學都靠一艘小遊艇。另外，在很多中西太平洋小島國家，人民的交通工具和珊瑚礁水域漁業船舶，也都是一艘小遊艇。
5、連江縣政府辦理民眾搭乘海運交通票價補助自治條例，中華民國97年6月12日97連企法字第0970017024號令修正。
當然，遊艇產業並非只是製造遊艇。遊艇俱樂部是一種以商業公司形態經營的遊艇合作管理使用服務業。在臺灣遊艇還只是出口的商品，火運動器材，迄今還沒有任何真正商業運轉的遊艇俱樂部。這也是為什麼遊艇活動始終沒能在臺灣開展起來的原因之一。
至於遊艇相關產業發達以後，因為產業升級、商機擴大以及所得增加而促進整個馬祖地區的消費能力，對馬祖整體經濟的助益更不能小覷。經濟效益之外，強化民眾體能、提升生活品味、宣揚馬祖列島的國際形象，增進馬祖的政經社地位，都值得樂觀預期。
三、馬祖發展遊艇俱樂部的另一個重要理由：個人交通工具遊艇俱樂部相關產業的經濟效益固然可觀，但對於馬祖來說，發展遊艇行業還有另一個重要的理由，那就是私人交通的需求。
對於世界各地的遊艇主來說，遊艇大多是用來娛樂的，不是用來作為交通工具的。但是，少數小島地區的人民確實也有把遊艇當作交通工具來看待的。4
馬祖四鄉五島加30多處島礁，海域分散，住民交通不便，嚴重影響馬祖的發展。雖然馬祖縣政府給予縣民海運交通票價補貼，但是，稀疏零落的船班使得當地居民深感不便。外來的遊客自然也很難增加。5
目前馬祖的交通設備如下：
（一）離島交通船：
南北竿交通船：上午7時至下午5時，每整點由南竿開航，半點由北竿返航，末班為下午5時30分開航；詢問專線22193。（現場購票、全票110元、半票55元）
*備註：為配合旅遊旺季，7月1日至8月31日加開南竿-北竿18:00航班，北竿-南竿19:30航班（回程為配合北竿晚班飛機）。
1、南竿開往莒光交通船：07:00、11:00、14:30 （全票200元、半票100元、團體票160元）；搭乘順風號往返東、西莒，（全票80元、半票40元、團體票60元）
*備註：在夏令期間（六月至九月）每雙日上午09:00，配合臺馬輪，增加一班交通船。請洽詢連江航業公司。
2、莒光開往南竿交通船：
（單月）西莒07:50 、 東莒08:10；西莒11:50 、東莒12:10；西莒15:20 、 東莒15:40。
（雙月）東莒07:50 、 西莒08:10；東莒11:50 、西莒12:10；東莒15:20 、西莒15:40。
3.西莒開往東莒交通船：07:30、10:00、14:00、17:10，航程約10分鐘（全票80元、半票40元、團體票60元）。
4.東莒開往西莒交通：07:50、10:20、14:20、17:30，航程約10分鐘。
*備註：3歲以下、65歲以上及身心障礙者得享有半票優待；團體人數達20人以上得購買團體票。
（二）離島直升機：
冬令期間每日中午往返南竿-東引一至三班次，每星期一、三、五往返南竿-莒光一班次，視情況調整；夏令期間每單日中午開航南竿-東引一航次。（設籍馬祖四人以上訂位才會開航）
東引票價：馬祖民眾1200元、外來旅客3000元；莒光票價：馬祖民眾800元、外來旅客2000元。3歲以下、65歲以上及身心障礙者半票優待。
*備註：由於離島直升機之飛航，會視當日旅客情況而調整，故旅客搭乘時請聯繫中興航空各離島之訂位專線。
看得出來，這樣的航班與這樣高票價的不定期直升機服務，根本解決不了馬祖的內部交通問題。假如有人想要租一條船自行使用，也非常困難。因為從網路上搜索的結果來看，馬祖只有一個人提供租船服務。6
6、南竿春億萬號漁船出租。大小船隻都有，可提供出租從事海上探測，海底攝影、渡礁、海釣等業務，歡迎來電預約 093x24x56x 陳先生。參見：http://www.matsu.idv.tw/topicdetail.php?f=144&t =91676。
7、傅崑成，金廈水域應該發展遊艇產業，《島嶼觀察站》，臺北：問津堂書店，2008， 第41-43頁。
8、中信造船之豪華頂級配備遊艇2010年8月13日上午抵馬，開放民眾參觀，縣府協調各單位舉行盛大歡迎儀式。此一馬祖有史以來停泊最高級的一艘遊艇，用二億高價打造的頂級遊艇，是中信造船的傑出作品，在地方人士的邀請下，特別由副董事長韓育霖領軍，抵馬進行三天二夜的觀光交流活動。參見：http://www.m-kaliu.com.tw/news_show.php?license_id=2113。
因此，在馬祖發展遊艇俱樂部相關的產業，其實不僅是商業經濟活動，不僅是休閒運動健身活動，也不僅是觀光旅遊所需，它更是馬祖人民的個人交通需求。
一艘小遊艇的造價很低，市面上的售價可以低到新台幣20萬元。當然，如果設備好些的，大約要價80萬元。就和一輛家用汽車相當了。這樣的價格並非高昂，也是為甚麼很多歐美國家的人民擁有遊艇比率可以高達每16人就有一艘遊艇的原因。7類似「潔蒂輪」這樣的中信頂級遊艇，其實並非馬祖最主要的遊艇需求。8
四、發展遊艇產業的法令路障與解決之道
儘管從上述資料及分析可知，發展遊艇產業對馬祖經濟、民生社會、政治層面效益很大，但在現實生活裡卻全然不是如此。因為長年兩岸對峙，以及實施戰地政務的局限，廣大海域對馬祖鄉親而言猶若咫尺天涯，更遑論發展遊艇等海上遊憩活動及產業。事實上，即使晚近幾年，兩岸情勢緩和，民智提升，遊艇產業在國際間蔚為流行，朝野對金門、馬祖發展遊艇產業有了殷切期待，但金馬發展遊艇產業的步伐仍然步履蹣跚。其中原因很多，尤其法令條件上更存在諸多障礙：
（一）行政部門的執法態度及手段仍需改善
，雖然，《船舶法》修正案已於去年9月完成立法程式，遊艇及利用遊艇從事海上活動的相關規範已經有了法源依據，但是，行政部門的執法態度及手段，仍有大幅改善的必要與空間。具體言之，行政機關如果不能通權達變，僅知死抱法條嚴格、呆板解釋、執行法令，在國內擁有遊艇及從事遊艇活動仍然不能達到原先疏解身心、聯絡交誼的目的，反而會造成「自找麻煩」的惡果。舉例言，我國為了因應遊艇活動發展的需求，對於外籍遊艇進入國際商港或遊艇港的行政程式，訂立了「外籍遊艇申請進入國際商港或遊艇港作業程式」，對入關程式企圖大幅簡化，但實務運作上，遊艇進出港口的CIQS（Customs,Immigration, Quarantine and Security：指報關、入出境、防疫、安檢等行政檢查程式），仍然十分繁瑣。我國巨星造船股份有限公司董事長陶君亮即在民國九十八年八月下旬高雄市舉行的遊艇產業發展研討會上舉例批評，遊艇進出港口時，行政檢驗單位完全比照出國，一樣都要經過這些檢查，若有一個活動同時號召了20艘遊艇參與，每一艘遊艇都需要15分鐘到20分鐘的查驗時間，單單全部船隻即要一個下午才能檢查完畢，這是全世界所沒有。
雖然就一個講究「依法行政」的國家而言，法令既然有了明文規定，依法行事即有必要，但若行政部門不能與時俱進，追隨世界先進國家圓融解釋、執行法令，而只是徒然依照法律字義訂定限縮、保守的行政命令並予以執行，很可能就會大幅降低行政效率，甚至造成破壞法治的後果。因此，除了船舶法遊艇專章，以及同時提出的船員法修正草案亟需完成修法手續，以讓遊艇產業的法令環境得以完備外，行政部門的執行態度與效率也必須極力簡化，否則，發展遊艇產業的夢想與政策終將無法實現。
（二）遊艇的娛樂性質不應妨礙其作為個人交通工具的需要
與船舶法修正草案同時進行的尚有船員法部分條文修正草案，依據船員法修正草案所示，修正草案重點乃在增訂遊艇、動力小船、遊艇駕駛、動力小船駕駛及助手等名詞的定義，以及船員權利義務等有關事項及船員訓練機構的管理規定等。雖然此些修正重點，都反應了一些現實上的需要。但對於遊艇的使用人，包括駕駛及與遊艇駕駛一同搭載遊艇的遊客（即乘員），是否應該貫徹法令鬆綁的政策，也就是適度給予「私法自治」的空間，頗值得正視。因為，遊艇，顧名思義，而且送審中的船舶法修正草案第70條也是如此規定：遊艇不得經營客貨運送，或供娛樂以外之用途。易言之，遊艇即是私人旅遊娛樂之載具，既然不是為了公眾用途而存在及使用，即無政府公權力過度介入的必要。另一方面，遊艇既然不是商船或大眾交通輸運工具，現行商船及客船使用的船員概念，即不需引用更不需過度誇大，而有必要予以嚴謹釐清。具體而言，遊艇不當然必要船員的配置，而應視船舶噸位、大小、長度或航行距離及航行難度等因素而判斷是否需要船員或助手之配置。自用遊艇的使用人，是否須強制受到船員法或小船船員管理規則的約束與管制，坦然言，存在極大討論空間。
（三）漁業港應降價接納遊艇
有了遊艇，或朝野有心發展遊艇產業，其中最不可缺少的當然就是遊艇港或遊艇基地這項配合因素。遊艇必須停泊，就如同人必須住屋休息一般，因此，在推動遊艇產業的過程中，如何設計、建設、維護一個理想，有效率，符合遊艇與遊艇使用人需要的遊艇港，就是整個發展遊艇產業成敗的關鍵。基本上，遊艇之停泊可以分為兩類：港埠與非港埠。前者包括商港、工業港、漁港、專用遊艇港等四種；後者，則指海岸線、水道之泊靠。受限於篇幅，此處不討論非港埠的遊艇停泊。即使是港埠的停泊選擇中，商港之設立原本供應商船停泊，除了少數例外如金門的水頭碼頭建設計畫中有遊憩船基地的規劃9，及高雄港規劃在14號、15號以及22號碼頭會展中心前規畫遊艇碼頭外，一般包含遊艇停泊港口的計畫不多。工業港係依據促進產業升級條例而設，但促進產業升級條例第39條明文規定，工業專用港或工業專用碼頭不得供該工業區專用目的以外之使用。因此，遊艇當無停泊工業港之可能。至於專用遊艇港，坦然言，除了已經完成建設並在運作中的台灣本島北部龍洞遊艇港及南部後壁湖遊艇港外，因為船舶法修正案中的遊艇專章中及其他法律中都沒有興建遊艇港的法源，「遊艇港」這三個字恐怕今後將淪為絕唱。經過採取排除法之篩選後，遊艇的港埠停泊處可能只剩漁港，而且無從選擇。
9、參見：金門縣政府，《金門港埠整體規劃及未來發展計畫：民國98年-100年》，2009年6月，第6至16頁。
當然，漁港提撥空間供遊艇停泊，目前在政策上是獲得支持，除了台灣本島共開放了基隆市八斗子漁港等20處漁港供遊艇停靠外，民國95年1月27日立法院完成漁港法修訂，增加第5條第3項，用意也是給予目的事業主管機關有關法令規劃建設及管理漁港專用區域及設施的權限。
然而，遊艇停泊漁港，雖然未必受到排擠，但居於選票考慮，政府對手上擁有選票，可以決定大小選舉勝敗的漁民要求總是列為第一優先，遊艇及遊艇所有人、使用人的權益，往往遭到犧牲，此種寄人籬下的感覺及不便總是難免。何況，原本規劃及建造都是漁港，轉而充當遊艇停泊港使用，自然功能不能符合要求。再者，依據目前農委會訂定的「漁港基本設施使用管理費收費類目及費率標準」第2條第1款：海上遊樂船舶按每船噸每日新台幣20元至120元計收。如此的收費標準，即使實務上，漁港都從低以每船噸20元收費，但對一般只是週末假期才出海遊憩，大多數時間都必須把遊艇停泊漁港的自用遊艇所有人及使用人而言，財務負擔也不輕。因此，如果政策上遊艇水上停泊沒有新的決定與選擇，漁港停靠遊艇的設備應該改進，收費標準也應回應遊艇擁有人及業者呼籲向下調整。當然，收費標準降低，難免影響政府收入，但推廣遊艇等海域活動既是政府既定政策，而且降低收費也會有效鼓勵民眾購買、停泊遊艇，政府收入仍然可以增加，降低漁港遊艇停泊收費標準並非毫無是處。當然，計費標準也應由單一的噸，配合國際趨勢及國內船舶法修正草案而有所調整，譬如以遊艇長度或所佔空間做為計算收費的基準。
（四）海上活動安全立法不足
搭乘遊艇出海，乃至雖未出海但召集志同道合的朋友或家人一起在遊艇上品茗敘舊聚餐，總是人生一大樂事。但事實顯示，目前國內的遊艇，一來因為專用遊艇港有限而且限制很多，遊艇使用人並不滿意；二來停靠漁港的遊艇感受更是深刻，因為現代的遊艇大都採用FRP材質，禁不起木殼或鐵殼漁船的碰撞，除了停泊設施不齊或不完備而須為自己的愛艇提心吊膽外，整個航道、海上或水上航行的公共安全，更是缺乏法令規範。針對這些缺失與隱憂，主管機關的交通部自96年1月25日起，邀集國內專家學者密集磋商研究，訂定海上交通安全法草案，總計七章三十一條，內容包括實施船舶分道航行制、港口管理機關建置船舶交通服務系統，以及實施船舶報告制度等。
相對國際公約或海上活動發達的其他國家，坦然言，有關海上、水上船隻航行的交通安全法規的訂定，我國明顯落後，及時彌補這個缺憾確實有其必要。更重要的，「徒法不足以自行」，既然發展遊艇產業對我國的經濟民生有重大利益，規範海上、水上航行安全的法令，即必須妥善制定並審慎執行。
（五）放寬相關法令上「重大投資」的認定標準以促成遊艇港建設
國內遊艇產業之所以不發達，或者說遲遲不能跟上其他海洋國家的步調，政府政策及法令落後固然必須負責，但投資金額動輒數十百千億元，未嘗不是原因之一。就此而論，除非遊艇港口的建設是由政府主導、出資，或者有富可敵國的海內外財團願意投入，否則，利用政策及法令上誘因，吸引企業家或投資人參與，毋寧是務實的規劃。
具體而言，理想的方式之一，應是藉由促進民間參與公共建設法等獎勵投資法令的引介，讓民間業者在優惠政策鼓勵下投資及參與。但如此的思考及計劃，基本上存在著一個很大的質疑，海上遊憩活動港區的建設是否符合促進民間參與公共建設法所稱的觀光遊憩重大設施的定義？
依據促進民間參與公共建設法第3條：本法所稱公共建設，指下列供公眾使用或促進公共利益之建設：一、交通建設及共同管道。二、環境污染防治設施。三、污水下水道、自來水及水利設施。四、衛生醫療設施。五、社會及勞工福利設施。六、文教設施。七、觀光遊憩重大設施。八、電業設施及公用氣體燃料設施。九、運動設施。十、公園綠地設施。十一、重大工業、商業及科技設施。十二、新市鎮開發。十三、農業設施。
易言之，若要獲得政府主管機關的政策上獎勵，最起碼的要求就是遊艇港口必須符合促進民間參與公共建設法第3條第七款觀光遊憩重大設施的定義。此項起碼認定，在現實社會中見解非常紛歧，而且爭議頗多。不但學術研究單位質疑，肩負宣揚、執行政令，站在第一線吸引民間資金從事遊艇港口投資與建設的地方政府，例如金門縣政府，即有嚴重的顧慮與質疑。10在該本法規修正建議清冊中，金門縣政府具體指出，「適用投資條件嚴苛，難以有效開展地方招商誘因，對於促進離島建設發展，更幾無助益，此由金門地方適用促參案件者無幾，可見一斑」。位居海隅一角的金門，因為同時可以適用離島建設條例，金門縣政府遂轉而建議修正離島重大建設投資計畫認定標準第3條及第4條以為解套之用。
10、金門縣政府，《金門縣政府建議修正中央現行法規彙整清冊》， 2009年9月，第36-37頁。
金門縣政府建議，該重大建設投資計畫認定標準第3條應修正為：前條所定之重要產業投資計畫，係指經中央目的事業主管機關政策上輔導之建設或縣市綜合發展計畫及離島綜合建設實施方案所列之輔導項目，且其投資總額在新臺幣一億元以上或開發土地面積零點五公頃以上者。
第4條修正為：第2條所定交由民間機構辦理公共建設之計畫，係指經目的事業主管機關核准，並供公眾使用或促進公共利益之建設或服務。民間機構與公共建設之定義及項目依促進民間參與公共建設法辦理。重大公共建設範圍依促進民間參與公共建設法之重大公共建設範圍規定減半適用。
至於非屬金門、澎湖、馬祖等法令上可以離島名義享有優惠的地區如台灣本島者，因為沒有《離島建設條例》的捷徑可以主張以吸引投資資金前來，只能利用直接修改《促進民間參與公共建設法》母法及其施行細則來放寬重大設施之定義，達到吸引資金投資遊艇港建設及推廣遊艇產業目的。
（六）便利土地取得以招商引資
長期以來，因為廠房用地價格過高乃至取得不易，很多對國家經濟發展、民生就業有益的重大投資案例，往往因而胎死腹中或走避他地，國人應該耳熟能詳。坦然言，處於全球化風潮中，世界各國主政者無不使出渾身解數爭取外來資金前往投資，如果我國因為土地取得不易或價格過高而嚇走有意前來投資遊艇產業的企業或個人，確實值得注意並應立即改善。
有學者即以澎湖縣政府委託民間顧問公司完成的研究報告（即交通部委託世新大學完成的遊艇活動管理法制之研究）指出，海上遊憩活動港區土地之取得，無論公有或私有，皆依據促進民間參與公共建設法之規定，其中之關鍵除了私有地價格應由市場機能決定高低外，公有或國有地的取得，更完全繫於是否符合促參法獎勵範圍而決定。因此，呼籲比照前例修正促參法及其施行細則放寬觀光遊憩重大設施之定義，確認遊艇港屬於促參法上重大設施定義，便利土地之取得，才能對投資遊艇港及遊艇產業做出貢獻。
對發展金門、馬祖的遊艇產業而言，上述的處境更艱難。依據金門縣政府出版的金門縣投資環境簡介資料指出，因為金門總土地面積中，約有四分之一為國家公園區，另四分之一為軍事管制區，對有意在金門從事重大建設的投資人而言，取得土地這一個過程往往容易陷投資人於動輒得咎困境。金門縣政府遂主張修正「國家公園法施行細則第6條」，增列「配合重大投資建設或縣市興建之重大設施時」這一條款，在國家公園計畫即使業已公告實施，主管機關仍可隨時檢討變更。另外，金門縣政府亦鑑於金門、馬祖業已全面實施都市計畫，離島建設條例第7條第3項：「重大建設投資土地變更由縣（市）政府核定，不受非都市土地使用管制規則暨相關法令之限制」的便利，對金馬地區之重大建設並無實益，乃建議修正離島建設條例第7條，將重大建設投資計畫之都市計畫主要計畫核定權改由縣市政府核定，以期縮短核定時間提高行政效率。
（七） 放寬兩岸人船往來規定，讓馬祖與金門的遊艇港成為兩岸的遊艇樞紐
兩岸政府2001年在金門-廈門、福州-馬祖間實施直接通航的小三通之後，成效卻與原先的預期出現很大的出入，尤其大陸居民前往金門、馬祖旅遊人數並不熱絡，據金門縣政府的分析，部分原因即是大陸居民以申辦「落地簽」方式前來金門，應備檔包括申請書、團體名冊及大陸地區核發有效護照或通行證，但因大陸取得護照不易，大都以採行持用「往來台灣地區通行證」作為辦理落地簽文件，使大陸居民前來金門馬祖的條件與前往台灣幾乎相同，大陸居民直接來金馬的誘因不高，人數當然不易增加。
另一個可能的障礙，即實務上對大陸人士來金馬交流，境管部門仍採內部審查機制，致有可能產生不予核准或辦證程序冗長的缺失，其中原因在於「試辦金門馬祖澎湖與大陸地區通航實施辦法」第17條第1項規定，「大陸地區人民在中共黨務、軍事、行政或其他公務機關任職者，申請進入金門、馬祖或澎湖，得不予許可」。但大陸黨、政、軍體系與我方不同，很多有意前來我方之大陸居民，往往因為兼有黨政軍職而遭到不予許可之結論。金門縣政府遂在其整理的中央法規修正彙整清冊中建議，修正「試辦金門馬祖澎湖與大陸地區通航實施辦法」第17條，刪除任職中共黨務、軍事、行政或其他公務機關針對性要件，並配合申請檔等限制的放寬，以便利大陸居民的前來金門。
至於船舶部分，因為中國大陸近年來經濟改革成功，民眾財富普遍驟增，擁有遊艇人士如雨後春筍般增加，單單廈門一地，即有五緣灣、香山等多處遊艇港擁有廣大會員。金門、馬祖現在發展遊艇產業，坦言之，已經顯得落後。11但因金馬地理位置適中，遊艇港建設運作後，不但可以與福建各個遊艇港前後呼應，更可以串連香港、新加坡、日本等東亞遊艇族群，扮演兩岸甚至東亞遊艇交流中心的角色。如要達成這個目標，現有的「試辦金門馬祖澎湖與大陸地區通航實施辦法」，即有必要適度鬆綁。具體言之，該辦法第3條，「中華民國船舶或大陸船舶經申請許可，得航行於離島兩岸通航港口與經交通部核定之大陸地區港口間」的許可制規定，即應將正面表列許可的體例改為負面表列，即除了列舉不得通航之條件的船舶外，其他兩岸船舶一律可以自由來往金廈。如此，廣受海內外稱譽的人之小三通，將可成功擴大為船舶的小三通，不但可以讓金門遊艇港及遊艇產業的功能徹底發揮，兩岸船舶的自由交流，也會成為兩岸資產、投資自由交流的試金石。當然，適當、合理的CIQS行政查驗程式，並不能因為放寬往來而免除或打
11、傅崑成，金廈水域應該發展遊艇產業，《島嶼觀察站》，臺北：問津堂書店，2008， 第41-43頁。
（八） 離島建設條例博弈條款的後續法令應及時公佈與金門、馬祖同樣是離島的澎湖，民國98年間在國內的傳播媒體上大出風頭。因為9月26日進行的是否開辦博弈公投結果揭曉，推動及支持澎湖縣應允許博弈產業生根發展的同意票以4000票之差落敗，即同意票13397票，不同意票卻是17359票。澎湖設賭場議案，因為同意比率43.56%輸給不同意比率56.44%而遭否決的消息傳開時，震驚與失望的除了期待澎湖縣藉著開放博弈增進人潮、促進觀光、振興經濟、增加就業的支持者外，很多離島認同博弈可以挽救經濟、吸引鄉親回流的人士也大失所望。其中自然包括部份金門、馬祖的鄉親，及關心金馬未來的人士，尤其那些期待藉著開放博弈以重振金馬經濟的朝野，更是大失所望。
為了降低通過公投的門檻，讓實際居住人口往往較戶口登記人數少的金門、馬祖、澎湖等離島，一些公眾關注的事項可以憑藉公投程序而解決，立法院特別在民國98年1月12日，三讀通過離島建設條例部分條文修正案，在第10條之2中規定，離島是否開設賭場，應依地方公民公投，但只要求有效投票數二分之一同意即屬可決，而非公民投票法的投票權人數總數二分之一。如此的彈性調整，很大的用意即在通過離島建設條例的修正，給予金門、馬祖、澎湖等離島經由公投程式決定是否開設賭場的優待與便利。
當然，合法化的背後，也就是賭場的開辦與經營，一定程度會影響地方的治安與人文環境總是事實，也是離島鄉親及關心博弈條款發展人士揮之不去的陰影與疑慮。政府部門的經建會在立法院通過離島建設條例降低博弈條款門檻的修正案後發布新聞稿即承認，地區開放博弈產業，難免會帶來色情、毒品、兇殺事件而破壞善良風土民情。是以，離島推動博弈相關產業的利弊得失爭辯與調查，曾經是金門、馬祖、澎湖等離島社區的熱門議題。
然而，儘管開放帶來風險，但博弈產業可能帶來的正面效益，尤其經濟效益，卻是讓人無法拒絕與抵擋的誘因。國立金門技術學院的老師陳錦玉的問卷調查結果即指出，超過半數的受訪者（51.5%），同意觀光娛樂賭博事業可增加金門地方發展的財政收入；有48.5%（284人）同意觀光娛樂賭博事業可增加就業機會，減少人口外流；同意觀光娛樂賭博事業可刺激繁榮，提高居民生活水準者32.6%（191人）；同意觀光娛樂賭博事業可增加社會福利，回饋給居民者42.4%（248人）。12
12、陳錦玉，離島居民對開放設置觀光娛樂賭博事業之態度認知研究─以金門為例，國立金門技術學院學報，第二期，2007年，第42-43頁。
針對博弈條款所可能帶來的經濟效益，經建會分析指出，開放離島博弈，每年將引進50萬人次以上的觀光客旅遊、會展與購物，博弈總收入為500億元，觀光相關產業總收入也會有500億元，而且，每一張賭場許可執照的發放至少可產生5000個就業機會，整體博弈產業開放將產生至少1萬個就業機會，若再加上週邊產業發展，預估將可創造3至5萬個就業機會。
事實上，政府對博弈條款可能帶來負面影響並非無知，當初在通過博弈條款之際，也有很好的配套設計，即並沒有讓博弈條款單獨通過，而是有相當複雜、周延的配套規範。例如，緊接著第10條之2第1項的優待公投條件之後，第2項即規定：觀光賭場應附設於國際觀光度假區內。國際觀光度假區之設施應另包含國際觀光旅館、觀光旅遊設施、國際會議展覽設施、購物商場及其他發展觀光有關之服務設施。第3項規定：國際觀光度假區之投資計畫，應向中央觀光主管機關提出申請；其申請時程、審核標準及相關程式等事項，由中央觀光主管機關訂定，報請行政院同意後公佈之。第4項規定：有關觀光賭場之申請程式、設置標準、執照核發、執照費、博弈特別稅及相關監督管理等事項，另以法律定之。顯然，朝野立委鑑於開放博弈難免會對社會帶來諸多不良衝擊，而在博弈條款通過之際，附帶配套規定，要求設有觀光賭場的國際觀光度假區應包含「國際觀光旅館、觀光旅遊設施、國際會議展覽設施、購物商場及其他發展觀光有關之服務設施」。如此的考量，目的即在興利除弊，期盼可以享受開放博弈帶來的振興經濟、促進就業正面效益，避免污染社會的不利影響。此些配套要求不只口頭宣示，而是在博弈條款的第3項中，要求中央觀光主管機關訂定國際觀光度假區投資計畫的申請時程、審核標準及相關程式規範；同樣，第4項中，也要求另行訂定法律以規範觀光賭場之申請程式、設置標準、執照核發、執照費、博弈特別稅及相關監督管理等事項。
然而，距離博弈條款通過幾近一年，關心博弈條款發展的人士不禁要問，這些後續的配套法令在那裡？從離島建設條例相關法令檔案中可以看到，博弈條款通過的民國98年1月12日後，相關主管機關相繼通過了「離島建設基金收支保管及運用辦法」（98年3月13日）、「澎湖縣辦理申請經營離島免稅購物商店同意許可辦法」（98年5月8日）、「離島地區學生保送高級中等以上學校辦法」（98年10月14日）。但有關博弈條款的配套措施及後續法令就是遲遲未見蹤影。
雖然沒有實證資料可以佐證，若政府部門可以有效率、快速、及時公佈博弈條款的配套措施及後續法令，因而減輕澎湖鄉親對開放博弈產業的莫名恐懼，甚至進一步因為博弈條款搭配設計而正面看待開放博弈產業，並發揮掩護博弈公投過關的功能。但離島建設條例博弈條款欠缺配套措施及後續法令，總是事實。如此的行政懈怠，不僅與經建會在博弈條款過關後的新聞說明稿中宣稱，「離島建設條例的修正，將提供離島地區另一個發展的機會」的政策宣示不一，更讓離島地區的博弈公投沒來由的蒙上一層不確定陰影。
基本上，從很多國際例子可以確知，很多觀光遊憩服務如遊艇港的經營，原則上無利可圖，甚至可能招致虧損結果，所以主政者通常都會以搭配經營餐廳、旅館、相關遊憩設施、岸邊房地產開發，乃至允許某些特殊服務如博弈經營權以為回饋或補貼，這在全球遊艇港區似乎形成通例。金門、馬祖的遊艇港開發及遊艇產業的發展，雖不必然要與博弈條款劃上符號，但政府若能善盡本份，及時完成博弈條款的配套與後續法令訂定，自然會給當事人的金馬離島鄉親多一個選擇、利害權衡的機會，不但有益遊艇產業的發展，也會對金門離島的永續經營做出貢獻。
五、完備法令以發展遊艇產業
誠如前來高雄參加2009高雄海洋博覽會暨遊艇產業發展研討會的澳大利亞遊艇產業專家Mr. Barry Jenkins所說，一個國家若要發展遊艇產業，相關法規應該走在最前面，否則，產業推動的時候，要反過來再去改造這些法規，不但耗費昂貴，而且沒有效率。然而，從上述分析，我國發展遊艇產業顯然一開始就缺乏妥適周延的政策與法規支持，因而造成現今管理遊艇活動與遊艇產業法令規範掛一漏萬乃至捉襟見肘的缺憾。唯今之計，只有參考先進國家，修訂、整合發展出一套推展、管理包括遊艇在內水域活動的法規制度，為發展遊艇產業提供正面、激勵的厚實基礎。
另一方面，相關的配套法令，譬如說促進民間參與公共建設法「重大投資」定義的釐清、興建遊艇基地與附帶設施土地的取得、兩岸人船交流規定的鬆綁、金馬朝野共識的凝聚，以及發展金門、馬祖經濟整體投資環境的改善等，都應及時、澈底落實，為發展金馬成為兩岸與東亞遊艇樞紐創造條件。只要中央政府與金門與連江縣政府等各級主事者，能夠體認發展遊艇產業確具活絡景氣、提升生活品質功能，而能克服法令障礙，去除發展瓶頸，完備發展遊艇產業的法令規章，為金馬地區發展遊艇產業規劃、部署一個理想投資環境，吸引優良廠商企業前來開發建設，進而達到振興金門、馬祖離島經濟、創造就業機會、改善人民生活品質的目標。
馬祖列島與海洋環境文化研討會／馬祖發展遊艇俱樂部及相關行業規劃芻議（文：傅崑成／國立金門大學海洋事務研究所教授）
- 2012-08-26
