近來離島有鄰避性設施的設置引起住戶關切，比較有名的是蘭嶼的核廢料儲存場，以及南竿鄉親所知道的火化場新建，兩座設施截然不同，但卻有一個共通點，就是容易引起附近居民排斥。對於鄰避性設施的設置，都市計畫法和國內學者有提供原則和建議，主要是希望在滿足公共利益的同時，將大多數人的個人利益損害降到最低。今天讓我們來討論在興建鄰避性設施時「公共利益」的迷思，及學者建議的解決之道。
都市計畫法第47條：屠宰場、垃圾處理場、殯儀館、火葬場、公墓、污水處理廠、煤氣廠等應在不妨礙都市發展及鄰近居民之安全、安寧與衛生之原則下，於邊緣適當地點設置之。
以馬祖和全國各地的情況，至少還有核電廠、核廢料儲存場、煉油廠、彈藥庫與油庫等不在這條規範之內，不過都可能引起附近居民排斥的情緒。依據鄰避效應是居民或在地單位因為擔心鄰避設施對身體的健康、環境品質，與資產價值（如自己的房地產價值）等帶來負面影響，而產生了嫌惡情結，希望「不要建在我家後院」，效應處理不當，則後患無窮。
鄉公所、台電與聯勤司令部目前所提出的主要是「基於公共利益」，希望民眾支持興建，或支持既有鄰避設施的營運，以聯勤的彈藥庫而言，軍方主張的公共利益在於儲存彈藥，以保衛馬祖防區；以珠山電廠而言，主要是增強發電效率，滿足馬祖未來人口增加後的用電需求。至於，南竿火化場，地方是基於島嶼幅員較小，又發展觀光立縣，如果任憑隨地土葬，則會影響環境景觀，火葬費用和土葬相比，將使民眾經濟負擔減輕。
但是這裡所說的「公共利益」，是否能做為興建這些設施百分之百的依據？答案是不一定。就發電廠而言，興建計畫所預估的人口增長，或者產業集中，將來還有變數。而可能引發爆炸的彈藥儲存所，在兵力縮編之後，是否有必要密集設置？都還可以討論；這些「需求」的評估，不只是公部門說了算，需要一個透明且多元參與的評估程序，所謂將「公平正義」、「自願性」、與「衝突管理」等原則，納入環境正義的鄰避設施選址概念模式中。
所謂「公平正義」須明確界定「需求正當性」與「影響群體」，界定「需求」，可以提高設施規劃者瞭解社會怎麼認為設置的風險，並透過廣泛的公開討論、教育和宣導，提高民眾對鄰避設施的熟悉度，使設施的決策容易被清楚瞭解，同時也可避免「規劃者」目標與「生活主體居民」需要不一致；而界定「影響群體」可以更清晰地從地理、社會與程序的公平性，檢視是否符合環境正義。
「自願性原則」則是以合作的方法促成鄰避設施的設置，「合作」意味著規劃者與社區之間有直接的接觸，就是以透過社區教育、社區諮詢委員會、或提供社區誘因等，以社區為基礎的策略，讓社區知道他們有權力影響鄰避設施的設置，而且也應該參與決策過程。
「衝突管理」則可分為「衝突預防」、「控制」與「緩和」三個部分，「預防」以「公平正義」與「自願性」的原則為基礎，而「控制」與「緩和」則除了設施本身的設計與風險防治外，協商內容中的衝突管理也必須予以實行。
衝突管理常採用的政策工具，包括「污染監控」或「風險減輕」、「經濟誘因」、及「民眾參與」。「污染監控」或「風險減輕」係考量風險資訊的取得及社會心理因素，工具則可分為安全保證與環保標準、環境監測、及環保協定三種。「經濟誘因」則例如金錢給付、保證財產價格、租稅減免、或回饋設施等，提供社區所負擔的代價。此外，「民眾參與」亦是在公共決策程序中，達成環境正義的重要成分，民眾參與主要有資訊的提供、民意調查、召開公聽會、以及協商等方式，以提高自願性。
馬祖目前所沿用的是回饋金，近年以公聽會向民眾說明既定的決策。我們希望在評估設置的「公共利益」時，能有更周延的考慮，讓更多元的勢力能夠發聲，也期待決策階段，能夠以公平正義、自願與衝突管理等原則，接納更多意見；設施所在地的住戶也不會覺得被「犧牲小我」，不只拿回饋金，也獲得尊重。
淺談鄰避性設施設置的迷思
- 2011-11-24
