從馬祖博弈公投，剖析台灣公投制度--人本教育札記

  • 2012-09-19
從馬祖博弈公投，剖析台灣公投制度。
2012/08 月號
人本教育札記／提供
採訪整理 ◎王士誠
二〇一二年七月七日，馬祖人民以四〇．七六％的投票率、一七九五張贊成票，讓馬祖成為全國第一個同意設立賭場的縣市。這是台灣自有公投制度以來，第一次通過的提案，不能不說是台灣民主的一個里程碑。
然而，或許有人依稀記得，過去的公投案，諸如「討黨產」、「反貪腐」、「入聯」、「返聯」等等，雖引發各界激烈論辯，最後卻都因「投票率未過半」而被否決。這次的馬祖博弈公投，投票率同樣未過半—甚至創下馬祖選舉史上最低投票率—卻得以通過，顯然，公投制度在此有不同的設計。
那麼，在「離島博弈」上，公投制度和一般公投有何差異？這些差異有什麼意義？為了釐清這些問題，我們請教了長期研究公投制度的中央研究院法律學研究所副研究員黃國昌，並整理如下。
Q（編輯部發問，以下同）：離島博弈公投和《公民投票法》裡的公投，有何不同？
A（黃國昌回答，以下同）：制度上，這兩種公投只有一個不同點：根據《離島建設條例》，離島博弈公投沒有設下投票率五十％的通過門檻。也就是說，只要贊成票多過反對票，即使投票率未達五十％，離島博弈也可以通過；但其他的各種公投要能通過，至少要有五十％的投票率。
Q：為什麼離島博弈公投不設投票率門檻呢？
A：其實，我的立場是，任何公投都不該設投票率門檻。因為，公投是要處理代議機制—也就是一般國會、議會制度—無法處理的事，這是一個民主機制，當公民對公共政策出現重大爭議時，代議機制沒辦法決定，就以公投的方式反映直接民意、做政策選擇。
可是台灣目前的情況，除了兩大黨，其他團體很難號召全國一半以上的選民；有五十％的投票率門檻，小黨或民間團體就不太可能推議題，反而是有資源、能推議案、掌握代議制度的政黨才能推得動公投，這就扭曲了公投「矯正代議制度」的原意。
所以，事實上，離島博弈公投不設投票率門檻，才是符合公投制度原意的。
Q：這麼說來，該問的就不是「為何離島博弈公投不設門檻」，而是「為何一般公投要設門檻」？
A：沒錯。公投設投票率門檻，本來就是不合理的。現在公投法的投票率門檻，是立法當時的國會多數黨提的，他們反公投，所以立下很多限制。後來想推賭場，所以在《離島發展條例》的「博弈條款」裡，就不設投票率門檻，讓這個公投比較容易過關，一旦過了，他還可以說「這是民意」，把話說得很漂亮。
上位者其實是把公投拿來當操作的手段：他們不認同公投，就設下各種門檻，可是想讓公投來幫政策背書的時候，就把門檻拿掉。
這就可以看出，上位者已經把公投制度扭曲成他們操作政策的工具。公投本身是中立的，是一種反映直接民意的制度，制度設計應該想辦法表現民意，不是限制。目前的公投法不但使直接民主沒辦法落實、背離憲法保障的創制／複決權，而且還被人變成操作政策的手段。