曹爾忠的廣告文宣，掀起口水戰的場域，姑且不論兩方觀點是什麼？動機與目的是什麼？我們所關切的是台面上大人物是否曾經思考著已經帶領馬祖走正確道路，或仍要宿命接受他們下戲時還會秉書直言:「因為沒有足夠時間」。小三通在馬祖實施滿三年，「中轉」的失落，「定位」的選擇，「傾斜」的經濟，在島上居住三十多年選擇沉潛的我，不禁聯想居民何去何從？地方政府願景在那兒？伴隨小三通而瓦解的民眾「心防」是否意謂「引狼入室」、「木馬屠城」。而自己選擇以「自由」換「品質」的生活方式，讓多次調台機緣擦身而過是否正確？基於「安全」與「危機」不能實驗情況下，馬祖執行「小三通」遭遇什麼危機？潛在困境是什麼？地方政府操作行政運轉省思方向是什麼？這些都是值得討論的話題。
所謂「小三通」是相對於「兩岸三通」的說法而來，其源於1993年大陸福建省首先提出「兩門(金門與廈門)對開，二馬(馬祖與馬尾)先行」的「小三通」構想，基本上，「小三通」的構想反映出金門、馬祖與大陸廈門、福州在歷史血緣關係、經貿社會交流頻繁的互動需求。民進黨政府「小三通」政策形成，主要取決於兩岸政經情勢與金馬本土意識興起，其目的是冀望，在政治面上，有助改善兩岸關係，在經濟面上，企圖照顧金馬民眾的生活；在法律面上，希望藉著除罪化以消除金馬與大陸小額交易的觸法威脅。
縣政府為配合小三通循序漸進政策，推動媽祖湄州進香團於90年1月2日成行，拓展兩岸隔離52年的正式破冰之旅，從表面看來似乎對已陷入僵局的兩岸關係找到突破口。可惜的是，大陸方面除對「首航」熱烈回應外，仍堅持「一中原則」下推動「兩馬」交流，以凸顯台灣為其一個地方政府的政治意義，並強調是「中國內部事務」非所謂「小三通」，旋即在1月5日該行程賦歸後即停止「互通」，地方民意代表為突破此困境，與大陸「馬尾」在「一中原則」下簽訂「兩馬協議」，此「小三通」在大陸首肯下邁入正式運作。
此種由中央政府制定政策，地方政府負責利用民間互動方式執行政策，其政策形成或執行過程除中央各級機關、地方(金馬)政府的意向之外，中共態度亦是關鍵之一。這種摻雜意識型態的政策方案，政治因素常扮演著政策是否能順利推行的重要關鍵。在兩岸目前沒有任何協商的情形下，如何兼顧政策推動與維持地方自主權限的雙重目標，是地方政府值得省思的課題。
其次，究竟是什麼條件背景使得如今馬祖與德國柏林、韓國板門店一樣成為二次戰後分裂國家之間著名「接戰點」，除探究馬祖與大陸沿海之間四百多年依存關係，歷史發展、地理位置，及相同語言、建築、風俗習慣及血濃於水的臍帶關係外，其最主要還是仰賴相似經濟型態；雖然在冷戰時期被迫割裂。如今，經歷50餘年兩岸關係的起伏與僵持，金馬離島角色由1949年—的殺戮戰場，1958年的—戰地政務，迄1998年—解除戒嚴。就經濟取向而言，從倚賴軍方消費，至冀望觀光落空，及今轉型為對「小三通」期待。期待著與大陸重拾經濟互賴依存關係。
就金馬居民而言，「小三通」的真正誘因是以金馬做為兩岸經貿的中轉站，簡易之，以中轉站來合法取得兩岸間價格差距貿易利得。就現況而言，91年3月份立法院雖通過離島建設條例部分條文修正案，其中已賦予「中轉」機能，然其規範的項目限制，目前無法有實質幫助。本文強調如要從「中轉」得利，必要有兩項前題：其一，不能直航，或二，一段相當期間兩岸不能直航，因為在兩岸直航的情況下，實在沒有理由增加一段中間的交易成本，何況金馬與大陸近在咫尺。是故，金馬民眾對該政策次系統，是否能創造「中轉」賺取貿易利得之期待勢必面臨嚴峻的考驗。再者，一旦「中轉」業務成真，則金馬離島地區必然大興土木，擴建貨櫃設施。這樣一來對於擁有天然景觀資源將是一大浩劫，此觀光立縣、兩岸經貿生活圈的雙環困境，亦是地方政府及居民值得省思的議題。
其三，馬祖於1949年兩岸對峙下成為「前線」，實行所謂「戰地政務」實驗，姑且不論象徵著「軍管」而封閉40餘年的「戰地政務」影響馬祖政經發展的深遠，就觀察歷次台海危機中，金馬似乎是北京與台北都利用其地緣的特性，作為實現其特定政治意圖工具。例如「中美聯合公報」的簽署已經不在於任何實際的軍事反攻，此時「戰地馬祖」的意涵亦超過實質軍事意義；又或爭辯「金馬是否撤軍或非軍事區」新的場域中，兩方觀點南轅北轍（有論者認為軍事科技的精進，中共逕可利用「跳島戰術」，金馬屏障台灣價值式微，或撤軍可以緩和兩岸情勢。亦有論者基於金馬能加深戰略縱深不宜撤軍或非軍事區）難有交集，但此議題背後所涉及統獨爭議及黨派利益的糾結是存在的。是故，馬祖自省與定位才是治本之道。
其四，就務實面觀之「小三通」政策推動是否能直接減緩或降低中共對台灣的軍事威脅而放棄對台動武？在兩岸關係隱晦不明時，是否應考慮著馬祖安全不能實驗的原則下，從軍事技術層面看，除非國軍放棄戍守馬祖否則「敵暗我明」、「門戶洞開」，軍事安全勢將面臨嚴苛的挑戰。再者，在經濟利益的誘因下，民眾「心防」將日益式微，此是否意謂者小三通將是「引狼入室」、「木馬屠城」的危機，進而成為中共政治勒索的利益工具？再者，馬祖與福州互動中使得離島居民貨物取得之便利與廉價，對大陸置產熱中，或覬覦大陸廣大消費者而不願務實大量投資，此大量資金流向大陸形成單向傾斜。這些情勢對金馬的發展，是貿易利得大商機，亦或是短多長空之大危機？也是政府當局不得不探究問題。
另外，「政府」本來就是個要運轉的機械，現在比過去有進度，當然不在話下。問題是，操作這機械運轉是否比其他領航者更有效率？換言之，政府推行的政策成果是否有效的？以及如何才能使得有效成果被認為合理。也就是「效率究竟為了誰？」例如，美國許多學者，特別是左派人士，批評過去羅斯福總統推動的「新政」（the New Deal）與詹森總統的「大社會」（the Great Society），尤其是抗貧計畫，均未能真正地瞭解百姓的需求，甚至是在曲解民意下，所作的政治投資。探究原因，他們強調一項政策若只為少數幾個團體或社群服務，而不是為了廣大的群眾，即使其效率卓著，亦不能稱為達成公共利益或公善（common good）的目標。邊沁( Jeremy Bentham)主張：「最好的政策乃是指能為最大多數人製造最大數量的善的政策」。〈吳定，2002:597〉也有意曲同工之妙。
回顧各國推動行政革新或政府改造歷史的發展，可粗略地分出，八○年代以解除管制和民營化為代表的革新強調的是：「政府應該做什麼？」(what to do)而九○年代政府改造意旨強調的是：「政府如何運作」(how to operate)，其中差異應為文官體系思考的意符。
省思，從「小三通」政策說起 ／劉枝蓮
- 2004-09-23
