現在民主政體已由單向消極的租稅稅額分攤，進化為雙向積極「取（歲入）之於民，用（歲出）之於民」的分配觀點；也就是說，政府預算所產生的經濟效果，實質上只是經濟資源在國民彼此間的重分配。而預算審議實際上已非只是單純的立法與行政之間的政治角力，而該是各股政治勢力角逐場所，就公共選擇理論「Theo-ry of public choice」的專門術語：是「租約競逐」（Rent-seeking）。而政府的職能是就在一定範圍做對「該做的事」（Do the right thing）。同理，民意機關角色是運用議事運作來督促「把該做的事做好」。
我國政府預算決策過程包含「預算編制」和「預算審議」，「預算編制」歸屬行政機關，而「預算審議」是立法機關職責。就「預算審議」而論，它雖只是預算形成的「程序」之一，但其對「政策形成」是關鍵而重要的環節。換言之，預算實質內容的良窳就預算審議過程優質與否具有絕對性的關聯。反觀地方民意代表審議並非如是「為人民看緊荷包」而是為其所代表的「民意」，而「民意」究竟指涉何方，當然是隱晦不彰。而就現況民意代表審議預算表現並不理想，「區域性護航」、「懲罰性刪減」、「情緒性抗爭」…時有所聞，此協商功能未落實，審議規範未建置，專業知能欠缺…增加職員之無力感，功能性預算審議宣告瓦解，是故如何加強地方縣市議會預算審查功能，使資源最有效率而合理配置，應該是政府再造改革重點之一。
地方預算審議功能不彰，其衍生原因很多，本文就預算審議制度面為經，以地方制度法為緯來探討，並耙梳出以下課題：預算本質之探討、預算科目調整適宜性問題、預算審議之重點問題、附帶決議事項效力問題。
《預算本質之探討》
我國預算程序分為：1預算編制及提案 2、預算審議 3、預算成立 4、審計評估四個階段週而復始稱「預算週期」。而編制執行角色各國皆由行政部門扮演，而審議部份則由立法機關負責，惟不同的是審議權限因民主程度、政治結構、法律見解不同大致分為：1、預算法律說 2、預算行政說。兩者不同在於審議權大小，前者如美國立法機關預算審議權大到可以完全否定行政部門所提預算案並改以自己版本替代之。而我國立法機關審議權限僅刪減不能增加或調整修正權屬後者。
我國大法官會議釋字第391號函：我國則採「預算行政說」認為預算案實質上是行政行為一種，即使預算由立法機關審議通過具有法律形式，亦不過為「措施性法律」因此預算審議時不得比照法律案，逐句逐條增刪修改。
國內學者對上項釋義各有不同見解，有則認為「措施性法律」如同傳統規範一樣，具法條之組成，整體且對外部人民直接生效之特性，此與預算案之本質與形態差距很大。是故，我們認為我國預算案實難謂之為「措施性法律」同理三九一解釋是否有矛盾之處是頗為爭議。
《預算科目調整適當性問題》
地方制度法第40條第2項規定：「立法機關對於預算案不得增加支出提議」此條文嚴格限制者立法機關就預算案之審議，只能就浪費或不當支出項目予以刪除，而不可做出增加任何支出之決議，然此一限制究竟係指預算總額？亦或指每一支出項目？此一問題經立法院函請大法官釋憲來確認立法機關能否有「科目調整權」亦或「科目調整權」是否抵觸憲法70條「不得增加支出之提議」。
司法院大法官以字第391號函認為「預算數額與項目之增減涉及施政計畫內容之變動與調整，為釐清政策成敗之歸屬，建立責任政治，是故，審議預算時雖有合理刪減權，並無預算項目之調整修正權」。
許多學者如蔡威寅（1996a），陳慈陽（1996）邱垂泰（1996），蘇彩足（1997）均分別就法律與預算決策理論來評析科目調整適宜性。就實務運作上，地方議會仍操控科目調整權，只是改以同意行政機關自行調整方式規避規定。
本文認為立法機關預算審議之職權固然猶待加強，但並不等同於立法機關擁有「科目調整權」就能擴大預算審議權範圍，姑且不論「科目調整」行使任意挹彼注此更惡化肉桶立法，預算自肥，消化預算…等弊端，就立法機關是為一合議制機構，每一位議員均可獨立表達或主張其個人意志，其對整體施政結果無須負責，故在預算審議時所考慮者，大多為其個人或選區之政治利益外，另在預算案審議修正上，所刪減的支出科目和金額往往只是討價還價妥協產物。就現況而言，若賦予立法機關「科目調整」的實質權力，可預期的是在個人專業素養未大幅提昇之前實質功能必與期待落空。
總而言之，嚴謹把關態度和負責監督行為，並不意謂斤斤計較歲入歲出數字加減，而是由公共政策內涵，預算和計畫的配合等大處著手，不必汲汲於科目調整。
《預算審議之重點》
依地方制度法第41條第1項規定：「總預算案之審議，應注重歲出規模、預算餘絀、計畫績效、優先順序….歲入以及變更或者設定收入為主，審議時應就來源別決定之歲出以及變更或者設定支出為主，審議時應就機關別，基金別決定之。」
換言之，就總預算審議除要配合整體資源供需估測外，同時考慮歲入財源可靠性，移用累計盈餘之狀況及評量每項計畫績效，輕重緩急予以考量以促成資源能最有效率配置而非侷限於經費控管。
在財政惡化今日上項條文立意甚佳，唯地方立法機關審議品質低落，議員素質不佳固然是原因之一，如議會本身有個好的運作模式，雖非必然提昇功能，但可以減少折衝時間成本，是故，在此層面上本文建議首先參考美國國會制度，事先議定審查預算原則、規模赤字額度，以及施政優先順序以作為審查預算參考準則。其次落實要求行政部門應遵照預算法規定將歲出概算排列優先順順，供立法機關審議之參考。
就歲入與歲出部分，依法意，法律規定編列者均不必再議定，而是將重點放在變更或新增或擬變更擬設定來加以審議視其編列是否妥當？此種預算審議係採「部分審議制」。然，多年來從中央到地方立法機關採取的卻是逐項逐條的審議，在有限的時間審議龐大預算情況下，自然是審議過程草率，審議結果粗糙。更常見的是經協商後做通盤刪減固定比例的作法，而不是針對計畫比較取捨。未來為爭取時效，應考慮依預算法規定採取「部分審議制」將重點用於重要議題與計畫預算的討論上。
《附帶決議及注意辦理事項之效力問題》
依地方制度法第41條第2項規定：「法定預算附加條件或期限者，從其所定，但該條件或期限為法律自治法所不許者不在此限」。準此規定，法定預算附加條件或期限者，除非抵觸法律，否則行政機關自當據以辦理，但其中也存在三個頗具值得探討問題：
（一） 總預算經公布者始為法定預算，法定預算附加條件或期限者經公布生效後再定奪其是否違背法令，妥當否？
（二） 已違法自當無效，但若違背行政命令者，行政機關所依何來斟酌的辦理？。例如：立法院審查91年度有關預算國家科學發展基不符編列附屬單位預算特種基金基本設計原則，決議自92年度起編列單位預算。而行政院主計處依該基金收支保管辦法於89年間己送立法院查照為由，其單向認為已具法律效果，不宜逕以立法院所作之主決議，即予變更其法律效果，故在92年度仍以特種基金方式編列，遂引起爭議。
（三） 非屬於法定附加條件或期限，有些議員會以作成注意辦理事項，要求行政部門作列某些事情來採取不刪或少刪預算，或在注意辦理事項中規定不照辦理「不准動支」經費等類似問題，此類似乎涉及政治考量。
預算審議,從制度面說起／劉枝蓮
- 2004-11-16
