壹、前言:離島經營觀光賭場影響離島產業發展取向
臺灣本身即是一個四面環海的島嶼，此謂「離島」(off-island or offshore-island)係指遠離本島(或稱主島)的島群而言，依離島建設條例第2條規定:「係指與臺灣本島隔離屬我國管轄之島嶼」。該條例第10-1條及第17條分別列舉所指涉之離島，包括:金門、馬祖(即連江)及澎湖等三離島縣；屏東縣琉球鄉、臺東縣蘭嶼鄉及綠島鄉等三離島鄉。此際的三個離島縣及三個離島鄉皆係「觀光特色」取勝的離島，除金門縣因經營「金門酒廠」有成，財政頗為健全外，其餘皆係財政匱乏，亟需發展離島產業，始克改善地方財政的窮鄉僻壤。此際主要依賴中央統籌分配稅款，以及離島建設基金為其歲入預算，始能編列歲入與歲出相互平衡的年度預算。
近些年來，走訪離島深入研究，咸信離島的天然觀光條件，固然優秀卻因天候的難測，海空交通條件的欠佳，以致儘管有「小三通」的經貿機會，卻因觀光陸客路過而不入，或是大三通臺灣----大陸間直航，而未能踏入。際此離島的發展條件，三個離島縣正分別以「三廠(場)發展離島產業」；此即金門經營「酒廠」、馬祖開放「賭場」、澎湖開辦「電廠」 。由於金門酒廠經營有成，縣庫充裕，該項產業已成為金門財政之最大利基；至於馬祖之觀光賭場和澎湖之風力發電廠，皆尚處在規劃階段，而馬祖因已於2012年7月7日，舉辦「觀光博弈公投」，順利通過，正進行各項準備；尤其「觀光賭場管理條例」草案，業經行政院於今年5月2日，第3345次院會通過，正函請立法院審議中。此正說明離島觀光賭場之經營，已進入「法制化」或稱「政策合法化」階段。
本研究即以該立法草案為依據，探討和分析離島經營觀光賭場(tourism casino)對離島產業發展之可能衝擊(impact)和可行性作為。基本上，本研究認為馬祖之推動「觀光博弈」係在凸顯馬祖「自力發展」之最大作為能力；尤其馬祖作為最小的離島縣，距離臺灣本島也最遠的不利條件下，而長期處在「邊緣化」的困境中，究竟有那些需要儘快解決的公共問題(public problem)，實值得深入的分析和探討。本研究在走訪馬祖群島後，肯認觀光賭場之經營，雖不是馬祖產業發展最佳的選擇，卻是凸顯當前馬祖困境最適當的時點，理由何在，亦值得闡述之。
貳、觀光賭場管理條例草案所設定的離島觀光賭場經營模式
由於博弈業(casino industry)與性產業(sex business)一向被歸類為「不道德產業」(immoral industry)，一旦宣示經營此等產業，勢將受到殊多政治壓力；尤其政府開放經營或是政府倡導經營，皆將面對各種「反動」(anti-action)的抗拒壓力(opposition pressure)，多半避之猶恐不及。因之，對於連江縣長楊綏生帶領的縣政團隊，竟能排除泛道德化的壓力，全力推動「觀光博弈公投」，且能驚險通過公投，正式邁入「籌設觀光博弈」的各項整備作業階段。此際連江縣政府在面對此項祇許成功，不許失敗的「產業政策」上，最需要法制化的健全，固不待言。
茲依據行政院第3345次院會所通過的「觀光賭場管理條例」草案(以下稱本條例草案)，說明觀光博弈之政策取向；從而了解連江縣開放舉辦觀光博弈的政策作為，究竟如何運作；甚至如何掌握觀光博弈對設立「國際觀光休閒度假村」的觀光吸引物地位；尤其彼等對積極經營博弈產業，可謂已進入開辦階段。此項施政目標勢在必得，而其所建構「觀光博弈」之產業發展規劃架構，正可澄清該產業的發展願景，絕非遙不可及之增裕地方財政幻覺。
一、公益前提的經營模式
由於博弈產業正如前述係歸類為「不道德產業」，本研究在此論定未來馬祖所開辦的觀光博弈業，係以「公益為前提」的產業經營，此就反賭聯盟立場，必然是相當不以為然的撻伐。茲依本條例草案第80條規定:
發行機構應將各種公益彩券發行之盈餘專供政府補助國民年金、全民健康保險準備及社會福利支出之用，其中社會福利支出，應以政府辦理社會保險、福利服務、社會救助、國民就業、醫療保健之業務為限，並不得充抵依財政收支劃分法已分配及補助之社會福利經費。
依該項規定，係將公益彩券「盈餘」充作政府補助國民年金、全民健康保險及社會福利支出之用。所稱「盈餘」係「指售出彩券券面總金額扣除應發獎金總額及發行彩券銷管費用或為發行彩券而舉辦之活動費用後之餘額。但發行彩券銷管費用不得超過售出彩券券面總金額百分之十五。」(同條第一項)質言之，公益彩券之「公益支出」係在有「盈餘」下之公益支出；設無盈餘，即無公益支出。但本條例草案所稱「公益支出」，卻不以「盈餘」為條件，祇要有營業收入，即須提撥0.5%充作辦理教育、文化、社會福利、醫療及公共衛生之公益支出。因之，本研究乃認定離島觀光博弈產業，此種不論盈餘與否皆須提撥0.5%營業收入充作公益支出，係典型的「公益前提」經營模式之區域經濟產業。至今在臺灣尚無其他產業能有此經營模式者。
二、公利為先的管理模式
就因博弈產業往昔似都將其列為最可能影響社會治安，妨害家庭的不道德產業。因之，政府核准該項區域經濟產業之經營，自當有完整的「公益設計」。不僅如此，除有「公益支出」外，尚須有避免上揭不利社會發展現象的產生或持續的機制設計；亦即該項產業是否有發展「公利」(public advantage)的經營規制，以促使人民信任政府作為，所形成的社會資本(social capital)之累積。經查本條例草案第54條規定，下列自然人禁止進入觀光賭場:
1.未滿20歲者。
2.觀光博弈業所禁止進入其所經營之觀光賭場者。。
3.觀光賭場客戶曾申請禁止進入其所經營之賭場者。
4.受監護或輔助宣告尚未撤銷者。
5.任職於主管機關或專責機關，負責監督或管理觀光博弈業或其關係人。
6.觀光賭場所在地之縣(市)政府考量對當地居民之影響，經當地縣(市)議會通過，以自治條例限制設籍該縣(市)之居民進入觀光賭場者。
由上揭條文規範，旨在消彌觀光賭場唯私利是圖的｢社會成本｣(social cost)刻板印象，並且建立以塑造｢社會資本｣的信任機制；即以符合社會公利的意旨，建造觀光賭場管理機制，藉以減少觀光賭場因管理不善所衍生的腐化社會現象。
三、公義至上的經理模式
乍看觀光賭場的｢博弈特性｣，不免有貪懶、投機的心理，乃至背信、詐欺的行為，如何符合｢公義至上｣(justice supremacy)的高道德規範?誠然符合高道德有其困難，甚至可能永遠達不到預期目標。唯本條例草案第4條第1項規定:｢觀光博弈業應與經營主管機關核准之國際觀光度假區投資計畫申請人，為同一公司。｣即規制國際觀光度假區投資計畫申請人與觀光賭場經營申請人係同一公司，向各自主管機關申請核發執照。就因係同一公司，且觀光賭場須設在國際觀光度假區內，其所使用範圍規劃祇有該度假區的5%面積，此種使用面積限制，即在建構國際觀光度假區之本業地位，從而削弱觀光賭場扮演該觀光度假區觀光吸引物(attraction)的｢產業魅力｣。
事實上，該條項設定國際觀光度假區計畫申請人與觀光賭場博弈業計畫申請人為同一公司，即在形塑公司形象。蓋國際觀光度假區投資計畫，應就｢旅遊吸引力與貢獻、計畫易行性、開發衝擊因應措施及地方回饋措施，以及信譽與管理能力｣四大項進行審核(國際觀光度假區投資計畫申請審核辦法草案第11條)，已堅持申請人之須具高道德要求。反之，觀光賭場博弈業申請人，其投資計畫要能審核通過，須就下列事項進行審核:｢1.申請人具誠信、正直、守法性及良好之聲譽。2.申請人、申請人之母公司之財務業務健全性。3.申請人具適當之資金來源。4.申請人具適當之股權結構安排。5.申請人、申請人之母公司、關係企業具良好之法令遵循紀錄及公司治理情形。3.申請人之主要業務往來對象具誠信、正直及守法性，且無不當背景或資金來源。7.無其他未能健全經營觀光博弈業之情事。同一公司申請人須受經營不同之目的事業主管機關嚴格審核；尤其誠信、正直及守法性，且無不當背景或資金來源。｣的｢申請人條件｣，正是奠定離島觀光賭場的｢合法性｣(legitimation)或稱｢正當性｣(legitimacy)經營基礎。
觀光賭場依財政收支劃分法第12條所徵收之｢博弈業特別稅｣係由觀光賭場所在縣(市)政府以觀光博弈業之每月博弈營業收入7%徵收(本條例草案第78條)。此項特別稅課對窮困之離島財政自有其顯著貢獻。 復依離島建設條例第16條規定，觀光博弈業特許費係離島建設基金重要財源之一，而依本條例草案第77條規定，觀光博弈業特許費係依取得觀光賭場特許營業執照期間，按每月博弈業收入比率收取，其基準為:
1.第1年~第15年:7%
2.第16年~第25年:8%
3.第26年起:9%
值得重視者，不論博弈業特別稅或博弈業特許費雖分由中央或地方徵收，但二者都屬充實地方財政的重要財源。此對地方發展自有所助益，亦符合｢取之地方，用之地方｣的地方｢最適財政規模｣｢量入為出｣規劃原理。
離島反賭聯盟最耽心離島設置觀光賭場後，民眾既有的勤儉美德，將毀之一旦，代之者係視｢錢｣如命，甚至嗜賭成性。此種反傳統的敗壞行為，自然不得不為主張設置觀光賭場者所當格外審慎將事，本條例草案第81條，即規定為進行嗜賭防制工作，中央主管機關應成立｢財團法人嗜賭防制基金會｣，其基金財源亦由觀光博弈業每年提撥博弈營業收入0.5%金額，捐贈該財團法人，以辦理下列事項:
1.嗜賭防制之宣導、教育及相關研究。
2.戒賭之諮詢、轉介治療服務及相關研究。
3.嗜賭之風險評估及管理。
4.嗜賭防制研究之獎勵及補助。
5.其他有關嗜賭防制之事項(本條例草案第82條)。
經由上揭多項經理措施，以展現｢公義至上｣的博弈業特性，雖未必是完美無缺，但該離島博弈業能由根本的｢適格性審查｣機制 ，以奠定產業經理人的｢專業｣，並由｢專業倫理｣呈現該項產業的道德性，其實是相當公義化的企業機制設計。
四、公理為主的發展模式
由於國際觀光度假區的投資人與觀光賭場投資人，係同一公司，其發起人應至少有一人為觀光博弈業之主要股東，且其應具經營或管理國際觀光度假區附設觀光賭場經驗，一方面經理人專業化如前述；另一方面亦呈現國際｢複合休閒度假區｣(international integrated resort；IIR)的特色。(王健全 2011:9)此項龐大投資，對於離島而言，應係難得一見的大型產業投資，對於離島工作機會之增加，週邊產業的｢群聚效果｣(cluster effect)，皆是有裨於離島產業的永續發展(sustainable development)。
其實像馬祖群島全部四鄉五島的土地面積29.6 km2，至今尚無一家符合｢觀光飯店｣的資格，民宿亦多屬無照營業。地方政府宜輔導業者經營的合法化，不但業者營業須合法化，而且營業須依法具有政府核發之營業執照。如何促使企業主能營業合法化，就在於地方自治團體之｢法治行政能力｣。此項法治能力即是招徠外人投資的先決條件。外人所以願意赴離島投資係看到｢願景｣，認為企業目標能在預定時間內達成，該產業經營的發展取向，能符合社會期待，而致離島產業發展永續化，終至離島民眾的生活滿足或幸福走向之到來；所謂永續發展博弈業，當係在此。
参、離島觀光賭場與國際觀光度假區相輔相成
由於觀光賭場的經營在社會成本的增加，殆已成為反賭聯盟訴求｢反賭｣的同位語，因之，任何觀光賭場的開辦政策，皆須以降低社會成本，累積社會資本的｢政策行銷｣策略規劃，為主要訴求。其行銷所建構4P關鍵因子，尤須以形塑社會資本為訴求標的。近些年來賭場+觀光(casino+tourism)本即是化解賭場之可責性，稀釋賭場的非難性，所為之行銷模式。當今離島觀光賭場須與離島國際觀光度假區同一主體進行開發，其立論基礎亦復如此。
一、觀光度假區係觀光賭場的區位選擇
由於離島建設條例第10-2條規定，觀光賭場須附設於國際觀光度假區內，且其所占面積依我國主管機關之規劃，僅佔5%。質言之，臺灣觀光賭場的區位並無自主性(autonomous)，係以國際觀光度假區之區位為區位。就因觀光賭場無區位選擇權(location of alternation)，所以國際觀光度假區的區位選擇，就顯得格外重要。
事實上，就因觀光賭場係附設在國際觀光度假區內，觀光賭場的經營成功率可以大幅提昇。蓋臺灣位處於西太平洋的中繼站，馬祖尤其緊臨大陸海西的唐歧，距離馬祖北竿僅有3公里，大陸客生活水平提高後，已愈來愈重視養生和休閒。儘管大陸在習近平主政力倡｢節約｣以來，若干奢華現象已銷聲匿跡，但休憩度假則不稍禁止，出國觀光的人數並未減少， 且其外匯存底，已達4兆3千億美元，更創新高。在此世界工廠轉型為世界市場之際，人民赴鄰近地區觀光和旅遊，休閒又有養生的需求，必然有增無減。此由澳門、香港之陸客有增無減，可資佐證。大陸為強化兩岸的和解關係，儘管力主禁賭，但對旅遊以增進交流之獲致諒解和認同的相關措施，必然是權力策進。因之，馬祖設置國際觀光度假區的區位選擇，似可由以SWOT分析工具說明之如下:
A.優點(strengthes):
1.馬祖與大陸一水之隔，來往天候影響較小，交流頻仍。
2.馬祖與福州同屬閩北、閩東文化，且保存完好，值得福州等海西學習。
3.馬祖係自由地區，民眾民主生活久為大陸所欽羨，加強文化互動，已成為日常生活之一部分。
4.馬祖群島自然觀光條件優秀，軍事設施亦屬難得戰地文化資產，如能妥善規劃，積極開發，將是具有特色的觀光景點。
B.缺點(weaknesses)
1.馬祖海空條件較差，天候亦不穩定，嚴重影響觀光旅遊。
2.馬祖天然條件尚未妥善整理，如擬改善所費不貲，政府投資時機未臻成熟。
3.馬祖人口少，土地亦狹小，且多山少平地，興建國際觀光飯店，投資報酬率低，以致至今闕如。
4.馬祖地方財政匱乏，基礎建設需要中央補助並未全部到位，其生活品質亟待提升。
C.機會(opportunities)
1.馬祖經由觀光博弈公投順利通過，已打開推動觀光博弈產業的機會。
2.依離島建設條例規定，觀光賭場須設在國際觀光度假區內，二者互為表裡，大量提昇投資海空設施的急迫性，並為發展觀光產業開啟新契機。
3.馬祖主管機關正與中央觀光主管機關充分合作，為發展觀光博弈業為以觀光吸引物的國際觀光度假區投資計畫，提出完整的審核機制，當有利於業者之興趣。
4.馬祖民眾支持發展觀光博弈業的意見，已逐漸成為當地主流，此對壓制反賭聯盟的阻撓，係一大強心劑。
D.威脅(threats)
1.亞洲地區已分別有澳門、新加坡及菲律賓蘇比克灣以觀光賭場為吸引物的國際觀光度假區，競爭激烈，新興度假區在競爭上有其困難之處。
2.亞洲各國際觀光度假區之主要客源，均以̀「大陸客」為主，彼此客源同一，形成削價競爭，對營收造成嚴重衝擊。
3.大陸政策上反賭傾向至為明顯；尤其在習近平主政後特別明朗，馬祖與大陸緊鄰，首當其衝，市場區隔更為不利。
4.臺灣與亞洲各國皆無正式外交關係，一旦國際觀光度假區；尤其觀光賭場發生法律事件，透過外交途徑解決，馬祖比其他地區更為困難。
二、觀光賭場係觀光度假區的吸引物
固然觀光賭場須在國際觀光度假區內設置，且本條例草案第4條第1項又規定:「觀光博弈業與經主管機關核准之國際觀光度假區投資計畫申請人，為同一公司。」似規制同一公司得經營二項產業，但二項產業究竟彼此間關係為何，則無詳細規定。另查國際觀光度假區投資計畫申請審核辦法草案第8條規定，各該度假區投資計畫申請人應於國際觀光度假區投資計畫公告受理申請期間內，應檢具包括「經營博弈主管機關核發之適格性合格證明文件。」等文件，向主管機關提出申請；此即該草案說明欄有謂:「國際觀光度假區內應附設觀光賭場，方得符合國際觀光度假區之定義，且為確保觀光賭場及國際觀光度假區二者經營者同一，爰申請人提出國際觀光度假區投資計畫之申請時，具備通過觀光博弈業適格性審查之證明文件，為其申請之必要條件。」因之，觀光賭場須先經本條例草案所規制之主管機關「核發觀光賭場適格性審查證明文件」後，始可申請國際觀光度假區投資計畫；就因其須早先一步申請到本條例草案主管機關所核發的觀光賭場適格性之審查合格證明文件，始能檢具其他文件向國際觀光度假區投資案主管機關申請核准開發。蓋其不僅是各該觀光度假區的經營項目，而且是各該觀光度假區充作「必要條件」(necessary condition)而非「充分條件」(sufficient condition)的經營項目；亦即國際觀光度假區務必經營觀光賭場，觀光賭場成為各該觀光度假區的「觀光吸引物」至為明顯。
事實上，國際觀光度假區投資計畫申請審核辦法草案第4條第1項規定:
各該離島地區之縣政府應於觀光賭場地方性公民投票通過後，公開蒐集地方各界及潛在投資者意見，參酌研擬適合各該離島地區發展之國際觀光度假區整體發展計畫建議書送主管機關審議評估，以作為公告受理投資計畫申請條件之參考。
又依據同條第2項所規定之「整體發展計畫建議書」，包括:
1.國際觀光度假區建議設置家數、最適投資規模及環境承受力分析
2.開發衝擊因應措施
3.市場評估分析
4.區位構想及土地提供構想
5.開發期程建議
6.開發公共效益評估
7.要求投資者承諾事項及縣政府承諾配合事項
8.請求中央政府協助事項
9.地方說明會
且在「市場評估分析」內容欄有如下規定：
就該離島地區設置國際觀光度假區之市場利基，包括：鄰近國家，地方辦理
附設觀光賭場之國際觀光度假區之市場供需、競爭狀況進行分析。
即明定申請開發國際觀光度假區投資計畫，必須含蓋「觀光賭場」之博弈產業經營之市場評估，始符申請要件。
當然國際觀光之度假區中，觀光賭場究竟需要多少土地面積，對於觀光賭場的規模自有顯著影響，但區位面積須與區位生態相稱。因之，本條例草案並未規定觀光賭場在國際觀光度假區之必要面積或最小規模面積；唯就目前有意願投資之業者，所提出的5%最小面積，應是強調「觀光賭場」的「附屬角色」的思維而已。
肆、離島觀光賭場在離島產業發展之核心價值
儘管本條例草案及國際觀光度假區投資計畫申請審核辦法草案，已將觀光賭場與國觀光度假區的「產業鏈」（industrial chain）建構，但就馬祖做為最小的離島縣，其由縣長力排眾議主張開辦「觀光博弈」，甚至經由大眾媒體，籲請縣民全力支持「博弈公投」，終於順利通過博弈公投後，仍積極走訪中央主管機關，請求儘早完成「觀光賭場管理條例」之起草，並協同縣籍立法委員陳雪生請求立法院加速草案之立法以觀，可以發現觀光賭場在馬祖的產業發展核心價值（core values），包括：
一、突破離島發展瓶頸
馬祖當前發展的最大瓶頸，就是對外海空交通的困難，因受限於龐大經費的籌措不易，以致海空交通時受「天氣不測」的影響，而不易在近程內有效改善，甚或解決。由於馬祖位處閩江口東岸，距離臺灣本島長達140哩(即211km)，臺灣在馬祖戰地政務時期固然海空投資不多，即使戰地政務解除已滿二十年，海空投資仍然不足以積極改善當前的天候交通限制。
就海運而言，雖然交通部已編列預算購買新臺馬輪，但該運輸輪係一般客輪，由基隆至馬祖仍需八小時以上，如能依縣長主張購置三體快輪祇需三小時時程；此一保守政策對馬祖民眾行的方面構成很沉重的交通障礙。另就空運而言，民眾最常利用的空中交通工具，直飛兩地50分鐘，卻因天候變化莫測，時有雲霧或蛮之阻斷空中交通。其實此種受限於能見度（visibility）或雲幕飛航問題，祇要拉長起降跑道即可大部分克服，但中央政府主管機關對於連江縣政府要求將南竿或北竿機場提升為「4C級機場」 ；即該機場飛行區之可用跑道≧1800m，可用最大飛翼展≧24m~<36m，可用最大飛機翼展與主起落架外輪外側間距≧6m~<9m。此數據就南竿或北竿需要改善機場設施，比較上以北竿困難度較小。是以，中央政府如投資改善北竿機場條件，並即興築南北竿大橋即可完全解決，但中央政府以經費龐大遲遲不肯編列預算改善或興築。
連江縣政府所以推動「觀光賭場」之設置，主要即在能經由博弈產業之投資海空交通設施或至少喚起輿論重視離島交通問題，而達致馬祖海空交通的趨向正常化。連江縣推動觀光博弈必然要付出開辦「不道德產業」的罵名社會成本，但在中央政府「府際財政」(intergovernmental finance )不濟下 (馮永猷2013:126)，利用博弈產業者的投資或贊助，改善海空交通，可謂「協力財政」(collaborative finance)的試驗；其如能因而改善海空交通，將因人民對縣政府信任，而營造社會資本。由此發現觀光賭場之開辦，其在馬祖發展史上，將是一個非常特殊的公共政策思維，具有全局治理(holistic governance)的政策邏輯施政價值。
二、形塑離島特色的基礎
臺灣離島普遍的「特色」就是「觀光資源豐富」，但規模較小，尤其相關配套措施，主管機關迄未能提出完整的觀光島鏈整合規劃，以致各離島的「總體特色」不易形塑，間接肇致觀光旅遊人數的不易提升。金門與馬祖做比較，天然條件各有特色，甚至可說馬祖的條件優於金門，但馬祖面積(29.6 Km²)，僅是金門的五分之一左右(金門153.056 Km²)；尤其在基礎建設上因地方財政不佳，自有財源匱乏，顯然落後。就以觀光客所期待的地方特產(local products)，金門的菜刀、貢糖、麵線、乃至金門陳高遠近馳名，朗朗上口；但馬祖的黃魚、小蝦米，早已不見；就是魚麵、馬祖酥，亦量有限，到馬祖買伴手禮，當非馬祖陳高或老酒。馬祖的特色，必須由觀光主管機關重新整理，並加以行銷，始克留下強烈印象，以提升購買率和市場規模。
觀光賭場在馬祖開辦，固然好壞參半，見仁見智，但觀光賭場在「地方行銷」(place marketing)的能量，卻是無遠佛界，去(2012)年7月7日當晚及10日馬祖博弈公投通過的國內外新聞，且多以頭條新聞處理，已將馬祖的國內外知名度提升至空前。一旦開辦具有觀光賭場的國際觀光度假區，所造成的人潮 ，將對亞洲類似經營業者，構成生死存亡的經濟危機，應非過甚其詞。馬祖開辦觀光賭場所產生產業群聚效應，固然多屬於服務業較多，但當前開發國家的產業能量，本即以「服務業」為市場服務大宗；尤其國際觀光度假區，將有:
1.觀光賭場
2.國際觀光旅館
3.觀光旅遊設施
4.國際會議展覽設施
5.購物商場
6.其他發展觀光有關的附設設施
對於當地住民的生活固然全然改觀，但特色因地方行銷而形成，其市場因知名度打開，而逐漸穩定和強固，所產生的產業生存鏈，群聚綜效，當是連江縣發展觀光博弈的終局目標。
三、開啟離島產業的契機
離島產業固然與「離島」本身的條件有關，但有諸如觀光賭場的離島產業，則屬區域市場產業，甚至是洲際或世界市場產業。位在法國東南部，接壤的摩納哥(Principatu de Munegu)，雖不宜稱為離島，但係一地中海的迷你小國，其最大城市蒙地卡羅(Monte-Cario)，旅遊亮點世界聞名。摩納哥主要經濟來源，觀光博弈、旅遊及銀行業，人口祇有32,796人，土地面積僅1.95 Km²，人口密度高達18,285人/ Km² 平均所得為88,761美元。此種高所得，又不收所得稅的歐洲小國，其所賴以維持的經濟產業，就是觀光博弈，以及有如花園城市及黃金海岸的觀光度假區等相關旅遊事業。馬祖的天然條件祇要妥加整理規劃，可謂亞洲地中海岸小城，是以馬祖的觀光賭場博弈產業將是該地區其他觀光產業的「火車頭產業」，其成功將帶動馬祖其他觀光產業的發展；反之，其失敗將阻礙馬祖其他觀光產業的投資。觀光賭場之設置，將可扮演誘引，其他產業在馬祖落地生根的角色；設無觀光賭場的「產業特色」或是「產業行銷」，其他產業投資者，尤其旅遊事業的投資或將引不起興趣，甚至因評估獲益率低，而不願冒投資失敗的風險，即使連江縣積極招商，亦不易看到前來投資的積極成效。
因之，本研究咸信連江縣將觀光賭場列為馬祖「開啟離島產業的契機」，應不是毫無評估和依據的經濟發展幻覺。馬祖目前的產業，除馬祖酒廠係工業產能外，其他多屬文化產業，最近雖已出現若干文化創業產業，如紅麴或酒糟類產品，但行銷不力，所能銷售量自然有限。一旦，觀光賭場開始營運或國際觀光度假區開辦，其所帶來的商機，當不是現在的市場景象。服務業，尤其旗艦類，以及五星級國際觀光旅館業至今尚未有至馬祖投資的意向表達，即因馬祖尚無有如觀光賭場的非地方市場產業出現，有以致之。
四、展現離島自主的起步
離島三縣經常感嘆中央對離島的「邊緣化」心態，尤其澎湖與馬祖，因地方財政困難，年度預算不僅需要中央統籌分配稅款的撥充，更須中央另支援「普通補助」經費；近10年來尚有離島建設基金的「特別補助」，始克編列年度歲入預算。在離島欠缺「財政自主權」的基本權能下，實施地方自治的團體自治能力必然有所節制。目前金門縣力倡劃定為「自由貿易示範區」或「精緻免稅島」，澎湖縣所以堅持保留態度，其主要原因即在「自給自足」的條件尚未具備；尤其澎湖與馬祖。彼等在財政條件不佳下，如何由「免稅島」求生?更談不上離島自主的可能性。
馬祖如能順利開辦「觀光賭場」，並且啟動國際觀光度假區之觀光休閒產業，其因地方有博弈特別稅徵收，中央有博弈特許費之挹注離島建設基金，地方財政基礎即可逐漸穩固，地方財政亦將相對逐年改善，尤其觀光博弈產業帶動其他觀光產業之大量投資，亦可相對增加其他地方稅收，而使連江縣年度歲入預算之「自有財源」比率大幅提高，此時離島自主的條件成熟，不但中央重視，而且本島其他縣(市)亦將連江列為可供觀摩的離島縣，如當今金門縣之有本島縣(市)造訪。馬祖地處臺灣本島最北疆，係兩岸接觸最敏感，亦最前瞻的縣(市)。臺灣最需要諸如馬祖離島的兩岸交流試點，但馬祖首須具備「試點」的「自主條件」。此在觀光賭場開辦後，將是可以期待的離島縣之一。蓋地方財政條件優質，其任何政經活動，皆能較有自主性，一旦交付兩岸發展試點，其成功率可以確保；反之，財政不佳，其本身即無能力或興趣開辦縣政改革工程，其如何另有能力之協力推動兩岸政經發展?此即說明離島縣嗣後在兩岸發展有無影響力，且能否積極參與兩岸和解政策之作成，端視本身條件能否改善。此在發展離島建設特色，乃至形成離島「特立獨行」的縣(市)，皆在其財政自主權之是否獲致，以及財政條件之如何排除地方發展障礙。此皆是觀光賭場設定後，可以積極實現理想之所在。
伍、離島觀光賭場設置條件成全離島產業發展
由本條例草案可以發現申請經營「離島觀光賭場」，其實不僅是殷實商人，而且是有經營觀光賭場能力經驗之大賈。這種經營觀光賭場的經驗，係在確定「內行人」的經營能力，以及過去有經營觀光賭場經驗的經理人，係可信賴的經理人，一方面強化社會資本的累積；另一方面亦保證該項產業在馬祖落根的成功率，從而促使觀光賭場在經營伊始，即可帶動其他產業之進駐，此應係觀光賭場產業規劃之策略角色與作用。
一、完善交通設施對產業的貢獻
觀光賭場或是國際觀光度假區之產業投資，係以完善交通設施為其必要條件；質言之，觀光賭場投資人不僅是投資觀光賭場，而且尚有協力改善海、空交通的義務。各該投資人如期望觀光賭場早日核准該項特許產業之營運，其不僅須籲請主管機關早日公布申請規制，而且積極參予甚至投資海空交通之改善設施。此乃「水幫魚；魚幫水」，兩全其美的協力合作，始克達成的投資計畫。一旦交通設施，已達致天候影響可以有效管控或因應的可行條件下，其他觀光產業即可隨之進駐。因之，觀光賭場之開辦，對於馬祖離島海空交通設施的改善，乃是該項產業的「前置價值」(preprocess values)。然而，當前馬祖對於觀光賭場的開辦，其縣政府除在舉辦地方「觀光博弈公投」具有主動權外，對於後續的法制及投資條件的設定，因均不具主管機關的角色與地位，可謂完全處於被動的角色。此對未來營運基地所繫「土地管轄機關」而言，應是相當不合理的法制設計。但在臺灣的泛政治文化下，則是地方政府最感幸運之事 ；然而連江縣政府在該項產業的開辦規劃作業，絕不可置身事外，而且須積極參與中央相關會議，一方面可反應地方的所需所求，始其機制能符合地方生態；另一方面應經由委託研究或自行研究，提出觀光賭場乃至國際觀光度假區的投資計畫需求條件；其中自可明列改善海空交通的投資意願，須有明確的計畫，以供審核申請投資案之重要參考。目前相關法制尚無需求投資人須有類似承諾之規定，或許是一項缺漏，也或許是一項不願投資人承諾的事件，但鑑於馬祖海空交通問題短期內尚無解的情形下，有此要求應以縣府最具資格「要約人」，實無謙讓之餘地。觀光賭場的基本發展價值，當係海空交通設施之全面改善，以帶來相關產業之陸續進駐。
二、舒適觀光環境對產業的轉型
目前的馬祖產業環境，在反賭人士而言，應是人文的優境，因為尚無台灣本島的經濟汙染，環保問題亦尚可「自然化解」 ；但就產業環境(industrial environment)所需要的交通、土地、水資源及電力而言，皆不能自給自足，需要本島的鼎力支援。觀光賭場的開辦，需要大陸當局的若干政治諒解；尤其嗣後兩岸關係漸趨和緩，甚至簽訂兩岸和平協議後，如能就近向大陸海西購置水電，將可大量降低產業營運成本。這是很值得期待的政經發展；亦是產業環境需要突破的重要課題。
此外，觀光賭場乃至國際觀光度假區之經營市場，皆是以國際市場或世界市場，至少兩岸區域市場為其營運的市場規模。因有大量非本國籍人士來訪，其生活環境必然有所變遷，至少觀光環境須有更為美化的規劃和作為，其成為亞洲地中海岸的小城，應是一項努力願景。在此努力願景下，積極推動基礎建設；尤其連江縣政府正進行組織改造(紀俊臣2013:7-89) 完善的組改，健全公務人力，當可有充分的人力以規劃符合觀光賭場開辦後的產業發展機制。
固然中央政府組改完成後，離島建設幕僚工作係責由國家發展委員會負責，但連江縣政府係建設基地所在，其如何與國家發展委員會建立協力合作機制，將是觀光賭場由交通及建設部主管外，另一項政治工程的夥伴關係組合。連江縣執事人員如何同心一命，全力以赴，皆是未來四年內需要策進的要務。質言之，舒適觀光環境係馬祖產業轉型的條件，但該項條件的塑造，卻有賴中央與地方協力合作的落實，始可獲致。觀光環境的優質化，民眾生活習慣至關重要，而此賴公民社會的結合，卻是地方政府教育與民政部門可以努力的要務，足見馬祖觀光環境應係以全局治理作為下的成果，此乃連江縣責無旁貸之使命。相信馬祖的產業，將在優質觀光環境形成後，逐漸趨向新的時尚產業，此應非太誇張的期待。
三、多元文化交流對產業的群聚
在觀光賭場開辦後，因係國際化市場的定位，其所將引進的觀光旅客，不限於大陸海西，更不是祇有臺灣本島，而是以海西為主，以亞洲，乃至歐美為輔。因之，其多元文化交流，對於馬祖閩東文化的衝擊，將是無可避免之事。事實上，馬祖雖是同質性文化較高的社群(community)，但以往西莒曾有「小香港」之稱 ，馬祖人已有多元文化的生活經驗。此說明多元文化並非是馬祖發展的障礙，反倒是馬祖另一產業發展的新里程。
馬祖觀光賭場固係一項值得寄以厚望的區域經濟產業，但觀光賭場係國際觀光度假區內所經營的「特色產業」，度假區外因該等產業的「生長鍊」需求，所群聚的相關觀光產業，將隨著觀光賭場的營運，而有成正比的產業發展效應。為能掌握產業發展時機，連江縣政府包括文化局、交通旅遊局，乃至警察局、消防局皆當有許多新生工作任務，這是在規劃階段即需要考量的重要服務作為規劃標的。
多元文化的社會是新趨勢，即使馬祖不經營觀光賭場，亦會有此生活變遷；祇是馬祖因開辦觀光賭場，而加速多元文化的交流。嗣後多元文化經過交流後，又將如何融合而新生「馬祖文化」(Matsu Culture)，則是連江縣文化局可以提早評估和主導的工作要務。馬祖的產業將在觀光賭場開辦後，因為多元文化而漸趨多元化，將是主管產業的中央或地方機關皆須重視和規制的經濟課題。質言之，馬祖在觀光賭場開辦後，其產業多元化將是馬祖產業的必然發展取向。
陸、結語:妥善規劃離島觀光賭場機制乃決定離島產業發展的關鍵
離島受限於地理位置，居民固有本島邊陲地區的感受，而致資源分配上有多寡和輕重之別，竟致建設相對落後的直覺。當然離島因其自有財源的積極策進，多年來已有若干刮目相看的成就；如金門因酒廠的銷售成長快速，不但健全金門多年來的財政，亦顯著改變國人對金門的建設成就。馬祖和澎湖，則因財政匱乏，亟待創新產業，以改善離島經濟環境。目前馬祖因觀光博弈公投順利通過，相關發展觀光博弈的各項法制和推動國際觀光度假區的投資條件設定，亦逐項辦理中。
本研究基於觀光賭場管理條例草案正送請立法院審議，乃以該草案為論述基礎，分析該草案之最高立法旨趣，並分別分析觀光賭場與國際觀光度假區之發展和運作關係；尤其針對觀光賭場在離島產業發展的核心價值，多所分析。此外，又論述離島觀光賭場之設置條件，將可成全離島產業發展之積極作為。此時此刻，馬祖產業在觀光賭場即將開辦之際，需要全力策進的時點，應能感受二者的關聯性，至為緊密。因之，權責機關需要本諸觀光賭場係發展其他產業之前置價值，而多所作為，並且運用協力治理乃至全局治理和府際治理之政策工具，以實現觀光賭場在馬祖產業發展之角色和定位。
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專論／離島觀光賭場經營與離島產業發展／紀俊臣(銘傳大學公事系教授)
- 2013-05-15
