連江縣第一次辦理地籍整理是在民國62年，當時僅針對全縣約十分之一土地面積辦理（約9仟餘筆）登記，其後遲至民國82年下半年才開始辦理全縣其餘十分之九土地面積地籍測量及登記。而馬祖複雜的土地問題，可歸納為「歷史的因素」、「政府的漠視」、「時間的延擱」等原因，也因此造成戰地政務終止（民國81年11月7日）之後的歷任連江縣縣長受到許多責難，也讓馬祖的土地問題必須以中華民國地政史上「前所未見」的各種方式，包括以立「特別法」（金馬安輔條例14條之1）、行政解釋（行政院前後召開4次專案會議）等方式逐一解決。
也由於馬祖土地問題的複雜性，歷任縣長及民意代表對如何解決馬祖土地問題，或許個別的認知有所不同，但不能否定他們所做的努力；以連江縣地政事務所從82年開始辦理地籍測量及登記為例，至民國99年底止，全縣申請地籍測量筆數共計28, 293筆，其中已完成所有權登記計21,418筆，只剩下6,875筆仍未完成登記，而如今待解決的就是這6仟多筆土地。試問；如果沒有「前人」的努力，會有這2萬多筆的成果嗎？
對於這2萬多筆的成果，我也必須藉此機會給前立委曹爾忠高度肯定，這個條文的產生，不僅突破民法不動產「登記」的絕對效力，當時內政部地政司甚至以「破壞我國土地登記制度」來形容該條文，而內政部最後會同意協商結果，不得不歸功曹爾忠的努力。或許這2萬多筆的成果，不盡然都是以安輔條例14條之1為依據，但這個條文對當時地政同仁在辦理土地登記案件過程中，有極大的輔助作用，是不容否認的事實。
對於當年承辦地政業務同仁，個人也給予相當程度的肯定，即使在辦理土地登記過程中或許不完全盡如人意，但實不應對他們予以太多「苛責」，因為，地政同仁所面對的是中華民國地政史上諸多「前所未見」與「無例可循」的「難題」，而他們能以無比的「耐心」發還2萬多筆土地給鄉親，能不給他們肯定嗎！
內政部於101年2月9日召開由行政院政務委員薛承泰主席主持的「解決馬祖土地相關問題」專案小組第4次會議，做成馬祖土地問題可適用民法物權編施行法第9條決議後；民法物權編施行法第9條內容到底是什麼？這個條文與馬祖的土地問題有何關聯？到底能解決馬祖多少土地問題？縣政府後續又該有那些配套措施？已經被駁回的土地申請案件是否還「有救」？法院已經「判決確定」的案件怎麼辦？還沒有提出申請登記的土地也可以適用嗎？
今年5月30日連江縣政府依據專案小組結論訂定「連江縣政府辦理馬祖地區尚未完成登記土地處理要點」並公告施行，對於以上這些問題，是否能在「要點」中找到答案並尋求解決，不斷有鄉親詢問。本文除了嘗試用淺顯、白話的方式讓大家對物權編施行法第9條有所認識，並做「初步」（因後續許多實際操作部分仍待縣府及地政單位進行）的解惑，也要藉此強調，馬祖土地問題的類型不一而足，許多「個案」必須個別探討，不可能完全仰賴日前的會議結論及要點解決全部土地問題，已公告的要點更必須因應實際現況適時的做修正，鄉親更應該積極配合，別讓自己的權利睡著了！
物權編施行法第9條內容是什麼
民法物權編施行法第9條：「依法得請求登記為所有人者，如第三條第一項所定之登記機關尚未設立，於得請求登記之日，視為所有人。」第3條第1項的內容是：「民法物權編所規定之登記，另以法律定之。」用白話說法：「民法規定有關不動產（包括土地、房屋等）的登記，另外由法律（如土地法）來做詳細的規定（第3條第1項），但是，如果土地所有人依民法規定可以請求登記時（如占有時效已經超過二十年或祖宗遺留下來的土地），而地政機關那時候還沒有成立，這種情況下，土地所有人就以地政機關開始受理土地登記那天，視同為土地的所有人。」以馬祖地區狀況做實例；絕大多數土地所有人在民國38年之前就已經占有土地（土地取得在前），但地政機關成立在後，當然不應該要求土地所有人在地政機關成立後才開始計算占有期間，因此，就以地政機關成立並開始受理登記申請時，「視同」土地所有人已經取得土地所有權。從這個規定來看，民法物權編施行法第九條其實也是從「情」的立場做合「理」的規定。
物權編施行法第9條與馬祖土地問題有何關聯
祖的土地問題是否可以適用物馬權編施行法第9條？如果說當然可以，也就不必勞駕中央相關部會做解釋了。這就如同所有案件適用法律條文時，如果都像文字輸入電腦就直接顯示出來一般簡單，法院也就不必存在了。事實是，法律有時也無法考量各種狀況，同樣的條文也必須針對不同客觀事實做不同解釋，才能合情入理。施行法第9條與馬祖的土地問題就是如此。回到本題；馬祖的地政機關如果以「地政事務所」成立才算，那時間應該是民國82年。但實務上對「地政機關」的認定標準又有不同看法，有的認為是以「縣政府」成立為準，因為那時縣政府民政局就已經有「地政」業務，如果這一說成立，那時間就要往前推到民國43年。但實際上縣府成立後將近二十年都未開始辦理地政登記。因此，又有一說出來，那就是民國62年，為什麼？因為根據資料，縣政府是在那一年開始公告受理土地登記，也因此，目前幾乎多數都認為以62年為準。但我對這個時間點持保留的態度，因為，我個人認為，民國82年連江縣地政事務才算是開始「全面」辦理登記，我會說「全面」，是因為民國62年的土地登記只針對全縣約十分之一土地辦理登記，嚴格的說，當時根本就不應該稱做「總」登記。這是題外話，暫且不表。對照前面物權編施行法第9條的解釋，如果以民國62年為地政機關成立時間點，那民國62年之前就已經可以請求登記的原土地所有人或繼承人也就可以隨時向地政事務所申請登記了。經由內政部的解釋，如今也已確定馬祖地區早先未完成登記的土地所有人，可以依物權編施行法第9條向地政機關申請登記。簡單的說，就是馬祖的現況符合物權編施行法第9條的條件，但問題就這麼簡單嗎？不盡然！且聽下回分解。
物權編施行法第9條到底能解決多少土地問題
接續前面議題，如果以62年為「得請求之日」，那問題又來！62年與82年相隔了超過二十年，不僅「地貌」多已變更，當年種滿蔬菜的農地或擠滿人潮的家園如今已「荒廢」，如何證明二十年前曾經確實占有過？如果當年占有土地的人已經凋零，他們的繼承人又如何證明先人確實曾經占有？最關鍵的是，如果「現在」向地政事務所提出申請，那「現在」是不是還必須要繼續在「占有」的狀態？這些都是為什麼包括內政部地政司、法務部、行政院法規會等眾多地政、法律專家們有不同看法，經過多次會議激烈討論後，才認為物權編施行法第9條可以適用馬祖地區土地問題的原因。當然，有人會問，如果「現在」還「繼續占有」，就不必用到施行法第9條了，因為，土地所有人直接用民法第769及770條申請就可以了，但就如同前面所說，法律條文的解釋有許多不同見解，司法院針對這個問題在實務上就有不同看法，也因此造成問題複雜的原因。這又是題外話，不多說。再回到本題，物權編施行法第9條到底能解決馬祖多少土地問題？我個人認為地政機關應該要先把目前六仟多筆尚未解決的土地問題態樣先整理出來，例如；在總登記期間提出申請的土地所有人，目前還在審理中的有多少筆？已經被駁回的多少筆？正在調處中的有多少筆？此外，在無主土地公告期間提出申請的土地所有人，目前還在審查中的有多少筆？已經被駁回的多少？正在調處中的有多少筆？正在法院訴訟的有多少筆？法院判決確定的有多少筆？類似這些數據統計出來之後，應該針對不同的態樣來「對症下藥」，而這個「藥」就是縣政府已經在5月31日依據物權編施行法第9條訂定的「連江縣政府辦理馬祖地區尚未完成登記土地處理要點」，這個要點是否能涵蓋大多數的土地問題，雖然仍必須在實際運作後才能得知，但要點最主要的條文其實也只有一條，那就是條文的第九點。對於第九點的內容，我不在此多做敘述，但是請大家務必詳細閱讀第九點內容，因為，整個要點的關鍵就在第九點，如果第九點仍無法解決您的問題，請儘速向縣府土地主管機關反應，如果內容有修正必要，因「要點」修正程序較簡單，縣政府可以依據實際現況「邊做邊修正」，倒是可行之道。簡單的說，施行法第9條能解決多少土地問題，還是要看「連江縣政府辦理馬祖地區尚未完成登記土地處理要點」是否能週延的考量到各種問題。此外，承辦單位更應加強宣導，針對不同的事實態樣整理出解決問題的方法，才不辜負這好不容易爭取到「解套」和鄉親的期盼。
行政院土地專案小組第4次會議決議內容分析
行政院土地專案小組第4次會議決議內容總計有三點，其中第二點及第三點與物權編施行法第9條並無直接關聯性，限於篇幅就不在此闡述，只針對第一點做說明。依據決議內容：「馬祖地區未完成登記之土地，於連江縣地政機關（單位）成立前已具備民法第769保或第770條規定之要件者，依民法物權編施行法第9條，自時效完成得請求登記之日起視為所有人；地政機關對該視為所有人之人申請所有權登記時，勿須審查其自得請求登記之日起以迄登記完成時有否和平繼續占有之事實、於經審查無誤後逕依土地法規定進行公告，公告期滿無人異議即予產權登記；如有權利爭執之異議，則依土地法第59條第2項辦理。」用白話來分析，這段決議內容指的是：「目前馬祖地區尚未完成登記的土地，包括土地總登記公告及無主土地登記公告期間提出申請的土地，地政機關只要審查土地所有人在地政機關成立前（民國62年），是不是已經具備民法第769條或第770條規定要件（時效取得），而不必審查從民國62年到申請之時（最近一次的總登記及無主土地公告期間）是否「繼續占有」（至於如何認定則由連江縣政府另訂處理要點辦理），經依要點審查沒有問題後，就由地政機關依法定程序辦理公告登記。如果同時有二人以上申請而發生爭議，則依土地法規定辦理調處。」更簡單的說，只要能證明民國62年之前已經是土地所有人，就不管現在是不是占有人，地政機關經過公告沒有人提出異議後，就可以登記為所有人。當然，如何證明民國62年之前已經是土地所有人的這套「遊戲規則」才是關鍵。
專案小組決議能否全面解決馬祖土地問題
行政院土地專案小組歷次會議都是針對如何解決這尚未解決的6仟8佰餘筆土地問題，但對於已經在法院審理中的案件是否適用？已經判決確定的該如何處理？還沒有提出申請登記的土地也可以適用嗎？軍備局或國有財產局對於地政機關還地於民的公告是否還會提出異議或訴訟？還沒有提出申請登記的土地未來還有機會提出並適用施行法第9條嗎？以上這些問題，個人不認為專案小組的決議都能解決，但這些問題也並非完全不能處理，惟最終還是要經由協商，甚至要回歸法律面如民事訴訟法等層面解決。不過，可以肯定的是，專案小組的決議至少能解決目前大多數的土地問題，至於比例有多高，除了法律面，還必須看執行單位解決問題的決心及態度。此外，日前看到內政部對縣府呈報「連江縣政府辦理馬祖地區尚未完成登記土地處理要點」的回函，文中明確表示請縣府本於權責自行核處。這樣的回覆，我的看法是一則以喜，一則以憂，喜的是縣府可以有更大的彈性，隨時針對實際現況做因地制宜的修正，憂的是內政部並未為要點背書，該要點的效力及對國有財產局、軍備局等曾經提出異議的機關單位的拘束力，必然會較為薄弱。因此，在辦理土地登記作業過程中，如何進一步與相關單位協商出一套可以接受的機制，避免再提出異議、訴訟等事件，是縣府仍須努力的工作。
結語
最後我要強調的是，行政院土地專案小組第4次會議的決議，如果未來確實能發揮成效，除了楊縣長的堅持及許多公部門同仁、民間友人的努力，功不可沒以外。個人認為，在參與會議過程中，主持會議的福建省政府主席薛承泰堅定的態度，更是決議產生的關鍵。第3次會議結束前，薛主席向參與會議中部分持反對立場的官員說：「政府如果不能為人民解決問題，那這個政府存在的價值就蕩然無存。」這句話讓我超感動的（不相信可以調出當日錄音為證），也因為這句「重話」，才會有第4次會議的共識。能做事的好官，真的不多，馬政府應該多找一些像薛主席這樣的官員入閣，不是嗎。
淺論民法物權編施行法第9條與馬祖土地問題關聯性（文：張龍德）
- 2012-07-14
