今年6月27日至7月3日，連江縣政府由縣長楊綏生率領一行16人，專程赴新加坡、澳門考察「觀光博弈產業」，並了解港澳船務。這是一次事關馬祖未來產業發展取向的「取經之旅」，隨行人員包括：議員、交通與觀光二局局長、學者及縣長夫人、主辦單位相關人員、馬祖日報總編輯、反賭團體代表，係深受馬祖各界重視的考察活動。此次旅程十分緊湊，但對新加坡、澳門兩地的博弈或稱博彩產業，卻已有較為深入的整體性了解。
一般言之，新加坡與澳門對於觀光博弈產業的經營策略，係異中存同，同中求異。就前者而言，澳門經營博弈有長達51年之歷史，民眾對於澳門「賭城」的印象，深入人心，遠近馳名；反之，新加坡只有2年的經驗，其博弈係以「綜合娛樂城」（integrated resorts；IR）包裝，並以休閒或度假行銷，博弈在IR的比例很受限制，而且低調處理。儘管如此，澳門在回歸中國大陸，開放賭場後，確能掌握「觀光博彩」的特質，不但執照多達3張，而且6家公司在38處經營博彩。博彩令人印象深刻者，乃是每家博彩業，皆有「觀光」相關的「娛樂設施」；更有「觀光消費」的世界級規模，此乃新加坡、澳門「不約而同」之處。基本上，新加坡固係後起之秀，但澳門在失去先機後，卻能後來居上，甚至獲利世界首屈一指。就後者而言，澳門博彩業的規模與新加坡互有勝出，新加坡的聖淘沙「名勝世界」或是濱海灣的「綜合娛樂城」，皆是以最現代化的「休閒產業」爭取東南亞「高端」消費群。包括：印尼、馬來西亞、印度；至說中國、臺灣的觀光客並不多見。澳門則以中國大陸客為最大宗，高達百分之75以上，其次才是臺灣、菲律賓或澳門的在地散客。澳門博彩業已成為該地區的產業主體，其他觀光休閒產業只是陪襯而已，但這幾年的變化；尤其印度的電影節活動，竟然可在澳門「威尼斯人」舉行，帶來空前的熱潮。又如新濠天地的「水舞間」歌劇、「色惑」現代劇，皆因投入大筆的「舞資」，而能贏得「高頂」的藝術水平，完全脫離觀光賭場係主體產業的「錯覺」。
經由5天的考察，發現新加坡與澳門的觀光博弈產業，具有下列四項出乎一般思維的觀光發展特質，略加說明如下：
第一，觀光賭場固然有「賭場」的不道德性，但其所產生的觀光發展能量，卻已有道德性遠大於不道德性的社會效果。
在新加坡經營觀光賭場係以極低調的政策立場開放經營，且將觀光賭場包裝在「綜合度假區」或稱「綜合娛樂城」中，以凸顯道德性之大於不道德性；反之，澳門經營賭場係以正常心態處理，毫不避諱觀光賭場在澳門觀光產業的主體地位，但澳門政府已能發現賭徒的泛社會性，而有因應的必要機制，並且成立專責機構宣揚「反賭」的社會價值，導正社會的核心價值。澳門政府已能有效運用觀光賭場所獲致的龐大租稅收入，提供公部門的推動各項建設，肇致澳門的建設已有與香港並駕齊驅，甚至迎頭趕上的願景。澳門政府將觀光度假區規劃在新生地的特定「填海」區域，不但節省殊多開發的公帑，而且授權觀光度假區基地使用人，各以其特色規劃和興築，以致各個度假區均能以其獨有「特色」爭取觀光客，亦相對展現澳門的現代化建築模式。此項成就正可體現以往觀光賭場所不能想像的社會價值。基本上，觀光度假區所顯現的社會價值，已將度假區內的賭場不道德性感覺大為降低，甚至已有道德性大於不道德性的期許。
第二，觀光產業必須因地、因人制宜，在自然條件並不突出的國家地區，其觀光產業如能善用現代科技，或能創造另一種觀光特色，而展現龐大的觀光價值。
新加坡係一個天然條件並不強勢的城邦（city-state），其要成為觀光立國何其困難。但在有計畫、有願景的人為觀光設施規劃與設計下，新加坡的綜合娛樂城成為該國觀光產業最具發展潛力「觀光吸引物」，其觀光博弈只是觀光度假區的極小產業；甚至許多人到娛樂城完全沒有到賭城的感覺。新加坡和澳門在娛樂城所投資的資金非常龐大，主要即用在「現代科技」的各項觀光設施。由於現代科技已成為各娛樂城的重要娛樂設施，而展現澳門和新加坡的觀光產業特質，且經由行銷已聲名遠播，甚至已非美國拉斯維加斯所能及，難怪面積只有29.9平方公里的澳門，每年可有接近3000萬人的外國觀光客，政府可由多達1385億港幣的租稅收入。新加坡及澳門皆認為經由人為的龐大投資，觀光產業的發展其實無可限量。
第三，觀光綜合度假區在新加坡的成就，開啟澳門觀光賭場的另類經營思維，且有更具規模的產業活力，穩穩確立觀光度假區的觀光賭場經營新面貌。
雖說澳門自開放經營觀光賭場以來，即以「娛樂城」經營，並不標榜「賭場」的名器，但其本質上是「博彩業」而非「休閒業」；尤其對澳門人入場並不受限，說其為「觀光博彩業」，其實非常勉強。然在新加坡採取IR經營觀光賭場以來，澳門原經營的娛樂城，已明顯調整經營策略，目前正在興建的或規劃興建的大型觀光飯店，皆以如何提升飯店的服務品質自許；其具有「觀光度假」的特質，已非過往的觀光賭場所能相提並論。澳門這些年觀光收入增加，固然博彩業所繳交的「特許稅」最為關鍵，但博彩業設無「非博彩」事業的經營，其單靠博彩的收入恐怕入不敷出，何來提升服務高端的品質。根據此次考察，澳門博彩有三分之一的收入，來自仲介，而另三分之二係非仲介收入；仲介多半高端或中端，反而大眾進出的收入較為可觀，但如無中、高端的穩定收入，其政府特許稅如何獲致？質言之，觀光博彩的經營，其實是相當複雜的財務規劃，難怪經營者表面有38家，其實大老闆只有一、二人而已。澳門目前的博彩業者，已能深切體會博彩的非道德性，且很受鄰近國家政策的影響。因之，改弦易轍，參酌新加坡的IR經營模式，不但可降低博彩的風險，且可減緩反賭壓力，而且因經營博彩所付出的社會成本，亦能相對減輕。事實上，澳門人國民所得能提高至7萬美元，且因福利措施健全，全島接近9成不必繳納所得稅，其所型塑的社會資本，已非其他國家或地區可比；就以社會治安而言，更是令人欽羨。其現狀之社會治安良好，遠非過去所及。總體觀察，新加坡的國際觀光度假區經營理念，確係正確的觀光發展取向，而在澳門的經驗或可顯示，中國人已能接受「觀光休閒」的新博彩經營模式，並且其產業規模可更大、更具活力，以致觀光發展乃達致空前的發展。
第四，觀光綜合度假區的設立，其在交通設施的方便性至關重要，唯其他配套措施，亦不能有所忽略。
新加坡的觀光綜合度假區所以如期開幕，而且經營規模逐年擴大，其最重要的產業市場，多在鄰近各國，而非新加坡本身之吸納。鄰近各國的經濟繁榮，固然興起國人出國觀光度假的意願，而設無方便的交通設施，即無由實現。澳門一年有多達接近3000萬人的外國觀光客，其國際機場規模不大，絕對不敷需要，但因水路方便所致。據此次考察澳門船務業務部門表示，一年經由水路來往的中國人，即達1000萬人以上。此在在說明，新加坡和澳門的觀光事業之所以有今日的盛況，交通方便乃是首要條件。當然其他配套設施，諸如：免簽證，通關快速，以及食宿的價格合理化，觀光景點的安全，皆是需要妥加規劃的行政作為。政府為發展有特色的觀光產業，需要有全局治理（holistic governance）的思維，但其優先順序卻是資源有限下的必要施政策略，而其策略規劃卻是任何環節皆須多加注意之所在，固不待言。
經由新加坡與澳門的考察經驗，檢視馬祖因觀光博弈公投通過後的各項整備措施，連江縣政府固然責無旁貸，但中央部會的政策支持，乃至立法院須早日完成「觀光賭場管理條例」之立法，則是一系列的必要產業工程規劃。目前的整備可以說「地方急，中央冷」，地方急得不得了，中央卻冷到動都不動，甚至動也不知動向何方。其實經由此次短短7天的「觀光博弈考察之旅」，如依前揭考察心得，思維馬祖的產業發展，殆可認為連江縣政府現階段「以觀光帶動交通」、「以博弈發展觀光」、「以產業期許未來」的策略規劃。蓋馬祖的地理條件，從事任何產業都有「先天不足」的困阻，地狹多山靠海，如何推動如平潭的海西經濟區，這是一個不容粉飾的現實；尤其閩北或閩東的氣候不穩定，海象不佳，發展海事事業恐不見前景。在此種種阻礙中，連江縣政府要以最小的經濟成本，發展最可期待的產業經營，以展現「地方自治實體」，所得選擇的公共選擇，其實並不多。此時此刻，能經由「觀光博弈公投」跨出前景的一大步，中央實無不予積極支持的任何理由。
馬祖如在中央積極支持，及早完成開放觀光博弈的法制規範，從而進入觀光度假區的業者規劃作業，乃至業者投資興建各項軟硬體設施，將可見到馬祖的明天。馬祖的明天，殆可分為傳統思維的馬祖與創新思維的馬祖，就前者而言，馬祖的未來係在既有的文化模式中，尋求可以發展的傳統產業，充其量是發展文化創意產業；就後者而言，係以現代產業的經營理念，創造區域經濟或結合區域產業，以形塑適性發展的新興產業。馬祖若干反賭團體代表所以主張「反賭」，係著眼於馬祖傳統文化價值，不但需要保存，而且認為閩東文化的創意產業如能妥善規劃，並且在交通設施方面優先投資興修，應該可以看到具有未來的明天。此種說法固有其保守性，但亦有其前瞻性。但問題是馬祖的彈丸之地，鄉土的狹小土地面積，如何推動用地較多的傳統產業之客觀需求；何況交通設施之增添所費不貲，中央支援的可能性仍然不高。因之，在其條件不足下，一切的「規劃方案」皆是「紙上作業」而已；反之，馬祖如推動「國際觀光度假區」休閒產業，並且以「觀光博弈」為主題產業，固然用地多，但只要有龐大的利潤，業者不必「愚公移山」卻能「填海增地」，有如新加坡和澳門的「博彩業」經營策略。此不但維護傳統馬祖，而且開創現代馬祖，促使馬祖的文化傳統得以維繫；現代的馬祖新生文化，亦可在離島生根茁長。由新加坡和澳門當下的產業經營模式，可以發現博弈業可以維護文化傳統，亦得創新文化生活。此兩者得兼的產業發展，何樂而不為？馬祖發展觀光博弈產業，新加坡和澳門的「填海增地」模式，應是可以參考的規劃策略之一。此項工程固然需要龐大的建設經費，但澳門的經驗，卻給予連江縣政府十足的信心，只要特許業者特許經營國際觀光度假區，此項用地需地投資，業者定可量力而為，而且是採取大面積，大街廓的都市計畫規劃理念，以開發馬祖的新市鎮。
馬祖的明天，或許不必像澳門，但新加坡的開發成功經驗，卻正說明馬祖的「花園都市」（gardencity）並不是遙不可及的幻覺。馬祖如在中央積極支援下，各項法制規範皆能適時完成立法，相信馬祖必可脫胎換骨，展現亮麗可期的新興都城。
設若馬祖成為臺灣的都市發展典範，其對臺灣的都市發展或是以六都為基礎的「都市國家」（urban state）形塑作為，皆將是一個創世紀的貢獻。澳門在開放「觀光娛樂城」後，短短10數年，即使澳門民眾國民所得增加至7萬美元，觀光人潮更在3000萬人以上。此項統計數據，正說明馬祖鄰近福建省福州市；尤其與黃歧、浪歧皆在3公里範圍內，交通瓶頸應較為容易處理。此在「觀光」或「旅遊」的離島縣，皆應是絕對正常的投資取向。
事實上，馬祖如能順利的開放「觀光度假區」產業，其對馬祖本身的「區域產業」固然貢獻殊多，就是對臺灣的產業發展，亦是一項可以「創造產業鏈」的新興事業。蓋馬祖在經營國際觀光度假區產業後，其所影響的周邊產業，殆多需由或可由臺灣進口；尤其相關產業多半屬於服務業，不但臺灣的人力，就業壓力可以減輕，更可以創造市場占有率。或許直說馬祖的適性發展產業，將給予臺灣產業另一個可以期待的未來，似有些誇張。但澳門或新加坡的經驗，卻告訴我們「沒有什麼不可能的」。因之，馬祖帶動未來的相關產業，幾乎是一項必然到來的區域產業模式。
總之，給予馬祖經營國際觀光度假區的產業經營，絕不是一項只有風險的不道德產業，而是一項可以有明天的轉型產業。其不但帶動馬祖觀光產業的經營，而且是一項促進馬祖區域發展轉型產業。其不但帶動馬祖觀光產業的經營，而且是一項可以形成產業群聚的「企業鏈」發展，此不但可說是區域產業，甚至可以說是北臺灣或東北亞重要的產業新發展經驗。因之，海西經濟如何穩住，需要馬祖的新興事業配當，當是可以合理推測的兩岸未來策略性合作之產業發展。（讀者來論屬個人意見論述，不代表本社言論、立場）。
來論／給馬祖一個機會，許臺灣一個未來 文：紀俊臣（銘傳大學公共事務學系教授）
- 2013-07-18
