馬祖地區在軍政時期，軍方大量占用了人民的土地，這是軍民不爭的事實。民國81年戰地政務終止以後，政府增定了安輔條例第14條之1及離島建設條例第9條，表示要還地於民。行政院也召集了各部會召開了「解決馬祖地區土地問題專案小組會議」，作成在在安輔條例施行前(即83年5月13日前)提出測量申請的案件，有安輔條例適用及地政機關成立前(即62年7月31日前)已完成時效的案件，有視為所有人適用的重大決議。但馬祖人民的祖傳土地不但討不回，還被國防部軍備局或財政部國有財產署以民事起訴人民，人民都嘗到敗訴的苦果，究其原因，依個人在最近兩概年的觀察，慨括的表述以下幾點意見，期待我們的政府能夠重視，積極循求修法程序解決馬祖地區土地問題。
一、連江縣政府在民國65年戰地政務施行期間公告了土地總登記，但並未依法就全縣所有土地編列地號，公布地籍圖，接受人民申請登記，且公告期間僅一個月，並不符合土地法第49條每一登記區接受登記聲請之期限，不得少於二個月之規定。這次的土地總登記顯然不合法失敗了，但卻阻擋了人民適用民法物權編施行法第9條（修正前第8條）「視為所有人」之規定，行政作業明顯剝奪了人民的權利。
二、馬祖地區自81年11月7日戰地政務終止之後，開始軍民分治，連江縣政府於82年12月22日依據土地法及行政院核定「馬祖地區地籍航測計畫」等，公告了地籍調查及地籍測量，才開始辦理土地總登記的前置作業。也就是說，政府在82年以後才正式開始辦理地籍調查及測量，直到88年以後才陸續公布地籍圖、公告土地總登記及補辦65年土地總登記。因為公告土地總登記及補辦土地總登記的期間，都在金門、馬祖、東沙、南沙地區安全及輔導條例（以下簡稱安輔條例）廢止（87年6月26日）之後，所以因軍事原因喪失占有的土地，沒有在安輔條例第14條之1的適用期間受理人民申請登記，這是政府行政作業延宕造成人民財產的損失，就這樣人民的土地變成了國有財產，嚴重侵犯了憲法保障人民的財產權。
三、99年1月11日行政院跨部會「解決馬祖地區土地問題」第二次專案小組會議決議說：「安輔條例增訂第14條之1條文公布施行前(83年5月13日前)已提出土地總登記測量申請，而於該條文公布施行期間登記處理程序尚未終結之案件，衡諸立法目的、體系解釋及平等原則，應有安輔條例之適用，不因其後該條例之廢止(87年6月26日)而受影響。」針對以上會議決議，內政部雖表示，已有拘束各機關的效力，但國防部軍備局及財政部國有財產署都認為公告受理地籍測量的時間點在安輔條例施行前，並不在安輔條例施行期間，依法沒有安輔條例適用。所以也就沒有因此停止對馬祖人民的土地登記申請案提起民事訴訟，也就產生解釋函令逾越母法（土地法第54條）的授權，造成馬祖人民未蒙其利先受其害的結果，這則解釋函令顯系中央機關推諉卸責違法濫權唬哢人民之佳作。且國防部一再表示「依法行政」及「維護國產」之正當性及後續倘法令修正才願意配合之立場，根本不考量戰地政務期間軍占民地的事實和特殊的時空背景，實在讓人感到遺憾。
四、101年2月9日行政院跨部會「解決馬祖地區土地問題」第四次專案小組會議決議說：「馬祖地區未完成登記之土地，於連江縣地政機關成立前已具備民法第769條或第770條規定之條件者，依民法物權編施行法第九條規定，自時效完成得請求登記之日起，應得視為所有人，且地政機關勿須審查其自地政機關成立後以迄登記完成時，有否和平繼續占有之事實，並於經審查無誤後逕依土地法規定進行公告，公告期滿無人異議即予產權登記；如有權利爭執之異議，則依土地法第59條第2項規定處理。」惟法務部認為，必須占有人申請時效取得未登記土地之所有權，迄登記完成時仍和平繼續占有其土地，始有適用，以上專案小組會議決議顯然牴觸了法律，至臻明確。
五、按法規明定自公布或發布日施行者，自公布或發布之日起算至第3日發生效力，為中央法規標準法第13條所明定。次按行政法規中除明定具有溯及效力者外，其適用以不溯及既往為原則，此為法律適用之原則。又各機關受理人民聲請許可案件適用法規時，除依其性質應適用行為時之法規外，如在處理程序終結前，據以准許之法規有變更者，適用新法規。但舊法規有利於當事人而新法規未廢除或禁止所聲請之事項者，適用舊法規，中央法規標準法第18條亦有明定。準此，中央法規標準法第18條規定乃指申請時據以准許之法規有變更者，適用新法規，至於申請後有新的法規規定時，是否可適用新法規，屬新法規可否溯及既往適用之問題。所以符合99年1月11日行政院跨部會「解決馬祖地區土地問題」第二次專案小組會議決議有安輔條例適用的案件，國防部和財政部都說「馬祖土地沒有適用」。顯然是會議紀錄牴觸了法律「無效」，造成人民財產的損失。
六、按安輔條例第14條之1第1項：本條例適用地區之土地，於實施戰地政務期間，非因有償徵收登記為公有者，原土地所有人或合於民法規定時效完成取得請求登記所有權之人或其繼承人，得於本條例修正施行之日起三年內，檢具有關權利證明文件，向土地所在地管轄地政機關申請歸還或取得所有權；其經審查無誤後，公告六個月，期滿無人提出異議者，由該管地政機關逕為辦理土地所有權移轉登記，如有異議，依照土地法第59條規定處理。
又安輔條例第14條之1第2項：本條例適用地區之未登記土地，因軍事原因喪失占有者，原土地所有權人或合於民法規定時效完成取得請求登記所有權之人或其繼承人，得檢具權利證明文件或經土地四鄰證明，申請為土地所有權之登記。
依上開兩項規定，得適用安輔條例之條件為：(一)、得申請為土地所有權登記之人為：1、原土地所有權人或其繼承人，或2、合於民法規定時效完成取得請求登記所有權之人或其繼承人；(二 )、得申請為土地所有權登記之土地為：1、非因有償徵收登記為公有者。或2、未登記土地；(三)、得申請為土地所有權登記之人，其喪失土地占有之原因為：因軍事原因喪失占有；(四)、證明文件：得檢具權利證明文件或經土地四鄰證明；(五)、須在安輔條例施行期間提出申請（最高法院101年度台上字第5號判決意旨）。惟馬祖地區因連江縣政府公告申請土地測量之時間在安輔條例施行前，公告土地總登記的期間又在安輔條例施行後，而安輔條例並無明定具有溯及效力，故所有因軍事原因喪失占有的土地，都因無法在安輔條例施行期間提出申請，而無安輔條例的適用，這是行政作業嚴重的缺失，剝奪了人民土地登記的權利，顯然有違憲法保障人民的財產權。
七、內政部於事後召集各部會研商「解決馬祖地區土地相關問題」專案小組會議，並作出「視為所有人」和「安輔條例」適用的具體決議，都因為看到了政府行政作業的缺失，企圖用解釋令去補救行政作業的瑕疵，此種作法，雖有正面用意。但因法規命令明顯抵觸了法律，且法院的法官乃依據法律獨立審判，為憲法第80條明文規定。又各機關依其職掌就有關法規所為之釋示，法院於審判案件時，應依其獨立確信之判斷，認定事實，適用法律，不受行政機關釋示之拘束（司法院大法官釋字第137號、216號、407號解釋、第586號解釋理由書參照），所以馬祖地區因軍事原喪失占有的土地，並不因內政部的解釋函而有改變人民土地登記的權益。反而是討不回，還是討不回，只是增加了人民的訴訟費用而已。
八、綜上，馬祖地區自45年至81年間施行戰地政務，在這期間因兩岸對峙，國軍為了國家安全需要，占用了馬祖人民私有土地約567公頃餘（資料來源：國防部89年9月19日(八九)軸載字第05004號函）。戰地政務終止以後，雖增定了安輔條例第14條之1及離島建設條例第 9 條、第 9 條之1、第 9 條之2、第 9 條之3來落實還地於民；皆因地政機關延宕土地總登記前之地籍測量作業，導致馬祖人民的私有土地無法適用。當回歸到土地法審查，又都因軍事原因和平繼續占有中斷，少了可據以登記的法源，國防部或財政部更以已喪失占有，請求權已不存在等理由起訴人民。因此，在戰地政務期間被軍方占用的土地，人民都無法討回，顯然有違政府還地於民的政策，也剝奪了憲法保障人民的財產權，發生了憲政危機，且有毀憲之虞。所以必須增定離島建設條例第 9 條之4條文，恢復已廢止的「金門馬祖東沙南沙地區安全及輔導條例第14條之1」，冠以馬祖地區，為馬祖人民的祖遺土地，找到登記的法源，俾澈底解決馬祖地區人民的土地問題，消弭民怨，並符法治。（讀者來論屬個人意見論述，不代表本社言論、立場）。
來論／解決馬祖土地問題 為什麼必須修法 文：朱榮忠
- 2013-08-14
